II SA/Go 203/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. W dniu [...] lutego 2011r. E.S. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], którą udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Starosta decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] działając na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku W.T., Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2010 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn: budowa drogi gminnej nr [...] – ETAP II od km 1+436,20 do km 3+167,58 w ramach zadania inwestycyjnego: "Budowa drogi łączącej węzeł [...] w ciągu drogi krajowej z [...]". W przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt budowlany oraz podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, określono wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi i dokonano analizy powiązań projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi. Wskazano linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz ochrony dóbr kultury i potrzeb obronności kraju. Określono także wymagania dotyczące interesów osób trzecich, zatwierdzono podział nieruchomości i oznaczono nieruchomości które wg ewidencji gruntów staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego, określono termin i tryb wydania nieruchomości, a także zawarto informację co do postępowania odszkodowawczego. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. E.S. wniosła o wyłączenie z prowadzonego postępowania należących do niej działek o nr. ewid. [...] ponieważ grunt ten jest objęty przedmiotem postępowania sądowego o nakazanie złożenia oświadczenia woli w zakresie wykupu przez Gminę (inwestora w niniejszym postępowaniu), prowadzonego przed Sądem Okręgowym Wydział Cywilny. Równocześnie poinformowała, iż najbliższy termin sprawy cywilnej został wyznaczony na dzień 15 grudnia 2010 r. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. E.S. zarzuciła bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w zakresie odnoszącym się do działek [...] z racji prowadzonego przed Sądem Okręgowym Wydział Cywilny, pod sygn. akt I C 276/07 postępowania cywilnego z jej powództwa o nabycie tychże działek przez Gminę Miasto. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i w tym zakresie umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o zawieszenie wszczętego postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania cywilnego prowadzonego pod sygnaturą akt I C 276/07 przed Sądem Okręgowym Wydział Cywilny. Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania E.S. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż nie można było podzielić zarzutu odwołania, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest bezprzedmiotowe w zakresie odnoszącym się do działek nr ewid. gruntu [...] z racji prowadzonego przed Sądem Okręgowym Wydział Cywilny postępowania cywilnego, bowiem postępowanie sądowe prowadzone jest w stosunku do działki o nr. ewid. gruntu [...]. Jak wynika z akt sprawy oraz ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy (wyciąg z księgi wieczystej nr [...]) nieruchomość ta stanowi własność Gminy, a okoliczności tej nie neguje także skarżąca. Tymczasem zaskarżoną decyzją Starosta zatwierdził podział nieruchomości oznaczonych nr ewid. gruntu [...] oraz ustalił, że powstałe w wyniku podziału tych nieruchomości działki o nr .ewid. gruntu [...] stają się z mocy prawa własnością Gminy. Ponadto Wojewoda powołując się na przepis art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2002 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194, ze zm.) wskazał, że zgodnie z jego treścią - decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linię podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt. 6 wymienionej ustawy staja się z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Prowadzone przed sądem cywilnym postępowanie w przedmiocie wykupu nieruchomości oznaczonej nr. ewid. gruntu [...], z uwagi na spór dotyczący wysokości żądania skarżącej E.S. co do odszkodowania, jest postępowaniem odrębnym, które nie może mieć wpływu na rozstrzygniecie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W skardze z dnia [...] lutego 2011 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., skarżąca E.S. kwestionując decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r. w części jakiej utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], co do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi gminnej nr [...]-ETAP II od km 1+436,20 do km 3+167,58 w ramach zadania inwestycyjnego: "Budowa drogi łączącej węzeł [...] w ciągu drogi krajowej z [...]" na gruncie oznaczonym numerami działek [...], zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie skutkujące nieuprawnionym utrzymaniem w mocy decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], ponieważ naruszenie to miało wjej ocenie istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powołane powyżej podstawy zaskarżenia, wniosła o: - uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] co do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej budowy drogi gminnej nr [...] – ETAP II od km 1+436,20 do km 3+167,58 w ramach zadania inwestycyjnego: "Budowa drogi łączącej węzeł [...] w ciągu drogi krajowej z [...]" na gruncie oznaczonym numerami działek [...], - uchylenie decyzji Starosty z dnia z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] co do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej budowy drogi gminnej nr [...] – ETAP II od km 1+436,20 do km 3+167,58, w ramach zadania inwestycyjnego: "Budowa drogi łączącej węzeł [...] w ciągu drogi krajowej z [...]" na gruncie oznaczonym numerami działek [...]", - wstrzymanie wykonania wskazanych wyżej decyzji w zaskarżonych częściach. W uzasadnieniu skarżąca E.S. podniosła, iż wbrew twierdzeniem Wojewody postępowanie prowadzone przed Sądem Okręgowym Wydział Cywilny pod sygn. akt I267/07 dotyczy wykupu przez Gminę części gruntu oznaczonego numerami działek [...], a więc tego gruntu o którego objecie decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] dla potrzeb inwestycji drogowej wnioskowała Gmina, a którego obowiązek nabycia od niej wręcz potwierdziła, a dowodzi tego niezbicie zarówno pismo z dnia [...] stycznia 2011 r. – adresowane do Wojewody oraz załączony do tegoż pisma protokół rozprawy, która odbyła się przed Sądem Okręgowym Wydział Cywilny w dniu [...] grudniu 2010 r. w sprawie sygn. akt I C 276/07. Konkludując skarżąca podkreśliła, iż w całokształcie wyżej powołanych okoliczności prowadzenie procedur administracyjnych związanych z gruntem oznaczonym numerami działek [...] staje się po prostu zbędna, a zaskarżone decyzje bacząc na ich bezprzedmiotowość oraz naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie protokołu z rozprawy, o którym mowa wyżej, w zaskarżonych częściach po prostu nie mogą się ostać w obiegu prawnym co sprawia, iż skarga znajduje uzasadnienie. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodząc, iż prowadzone w związku z inną inwestycją postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest postępowaniem odrębnym, pozostającym bez wpływu na ustalenia w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Działki o nr ewid. [...] stanowią własność skarżącej, a na potrzeby realizacji zmierzenia inwestycyjnego przejęta została część tych działek, powstała w wyniku podziału wymienionych nieruchomości oznaczona ewidencyjnie nr [...]. Nadto w odpowiedzi na skargę organ II instancji podkreślił, iż postępowanie to może być również prowadzone niezależnie od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż przewidziane w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie w dróg publicznych ograniczenia w obrocie nieruchomościami, dotyczą wyłącznie tych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, które stanowią własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie organu II instancji za powyższym stanowiskiem przemawia również fakt, że w świetle przepisów wyżej wymienionej ustawy podmioty publiczne uzyskują prawo własności nieruchomości lub ich części także wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. Zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej zwana "p.p.s.a."). Przepis art. 3 § 2 pkt 2 wymienionej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądu administracyjnego była zgodność z prawem decyzji Wojewody w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej: Budowa drogi gminnej nr [...]-ETAP II od km 1+436,20 do km 3+167,58, w ramach zadania inwestycyjnego: budowa drogi łącznej węzeł [...] w ciągu drogi krajowej z [...], na odcinku obejmującym między innymi działki skarżącej E.S. o nr ewid. [...]. Zarzuty skarżącej sformułowane na etapie skargi koncentrują się na zwalczeniu ustalenia organu administracji, iż było możliwe prowadzenie procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji drogowej w sytuacji, gdy przed Sądem Okręgowym Wydział Cywilny pod sygn. akt I 267/07 prowadzone jest postępowanie w sprawie wykupu przez Gminę działek należących do skarżącej. W pozostałym zakresie decyzje organu nie były kwestionowane. Materialną podstawą wydanych w sprawie decyzji były przepisy specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194). W związku z powyższym na wstępie wyjaśnienia wymagało stwierdzenie, że celem specustawy było stworzenie podstaw prawnych dla sprawnej realizacji inwestycji drogowych. Odmienność uregulowań zawartych w tej ustawie polegała na skróceniu i uproszczeniu procedury planistycznej, podziałowej, jak i procedury nabywania nieruchomości lub ich części pod inwestycje drogowe. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) ma charakter specjalny, a jej działanie jest ograniczone w czasie do dnia 31 grudnia 2020 r. (art. 45 ustawy po nowelizacji ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601)). Ustawa ta ma zatem charakter epizodyczny. Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem zmniejszenia opóźnień w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I SA/Go 721/08). W przepisach art. 11 d ust. 1 w punktach 1 - 9 specustawa wymienia enumeratywnie warunki, jakie powinien spełniać wniosek o lokalizację inwestycji drogowej, który zgodnie z art. 11 b ust. 1 specustawy winien być złożony po uzyskaniu opinii organów w nim wymienionych. Natomiast przepis art. 11 f ust. 1 specustawy w punktach 1 - 8 wskazuje elementy jakie decyzja ta winna zawierać. Należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że organ właściwy do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej, związany jest przepisami k.p.a., co oznacza, że winien wykazać, iż wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. Organ winien zatem rozważyć zwrócenie się do inwestora o zajęcie stanowiska w tej kwestii. Taki pogląd wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1128/09. Zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ustawy musi polegać na dokonaniu podziału dotychczasowych działek ze wskazaniem działek, które w następstwie podziału znajdą się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi oraz działek pozostałych poza liniami rozgraniczającymi, a więc pozostającymi we władaniu dotychczasowych posiadaczy. Organ (a także sąd) nie może modyfikować wniosku zarządu drogi, ani też korygować przebiegu projektowanej drogi publicznej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie wydanego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Kluczowym w sprawie okazało się wyjaśnienie znaczenia art. 12 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która reguluje nabywanie nieruchomości pod budowę dróg. Ustęp 4 art. 12 specustawy drogowej stanowi, iż nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stałą się ostateczna. Nabycie własności następuje już z mocy samego prawa. Nabycie nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ostateczna. W ten sposób z woli samego ustawodawcy podmioty publicznoprawne uzyskują prawo własności nieruchomości lub ich części, także wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Decyzja ta skutkuje także odebraniem posiadania nieruchomości po upływie określonego terminu. Należy także podkreślić, iż przedmiotowa decyzja nie zawiera jednoczesnego ustalenia odszkodowania. Albowiem ustalenie tego odszkodowania dokonuje się w odrębnej decyzji administracyjnej. (por. Marian Wolanin - Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, 2009 r., wyd. 1, str. 230 i nast.). Wbrew zarzutom skargi działki nr ewid. gruntu [...] nadal stanowią własność E.S., a na potrzeby realizacji zamierzenia inwestycyjnego przejęto tylko część tych działek, które powstały w wyniku podziału wymienionych nieruchomości, a oznaczonych numerami ewidencyjnymi nr [...]. Działki te stanowiły jedynie niewielką część z powierzchni gruntów należących do skarżącej. Dlatego też zasadnie Wojewoda wyraził pogląd, iż prowadzone w związku z inną inwestycją postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do działek skarżącej objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej miało charakter odrębny. Trafnie organ II instancji podniósł, iż na postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie mają wpływu inne toczące się równolegle postępowania. Dlatego też czynności dotyczące wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji mogły być prowadzone niezależnie od prowadzonego przed Sądem Okręgowym postępowania w sprawie o odszkodowanie. Ponadto należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wbrew twierdzeniom skarżącej nie naruszała również art. 77 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, nie można zaskarżonemu postanowieniu postawić zarzutu, iż zostało wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami ).