II SA/Go 203/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., nr [...]. 1. W dniu 18 lipca 2017 r. P.G. złożył do Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o zwolnienie go z odpłatności za pobyt jego ojca J.G. w Domu Pomocy Społecznej (załącznik nr 47 do akt administracyjnych OPS). W uzasadnieniu wniosku przedstawił swoją sytuację rodzinną i majątkową. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy – Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, orzekł o odmowie zwolnienia wnioskującego z opłaty za pobyt J.G. w DPS ze względu na brak środków finansowych w planie finansowym na rok 2017 OPS "na pokrywanie zastępczo opłat za mieszkańców DPS". W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że małżeństwo rodziców wnioskującego zostało rozwiązane w dniu [...] czerwca 1989 r. Władza rodzicielska została powierzona matce wnioskującego U., ale jego ojciec J.G. nie został w żadnym zakresie ograniczony w uprawnieniach dotyczących wykonywania władzy rodzicielskiej. Organ ustalił również, że J.G. znęcał się nad rodziną, nadużywał alkoholu, nie interesował się potrzebami swoich dzieci i nie łożył środków finansowych na ich utrzymanie. J.G. był wielokrotnie skazywany był na pozbawienie wolności za znęcanie się nad rodziną. Od dnia [...] listopada 1993 r. J.G. zamieszkiwał w miejscowości [...] w mieszkaniu swojej matki i prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe. Organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2017r. wydano decyzję administracyjną nr [...] o odpłatności za pobyt J.G. w Domu Pomocy Społecznej. Następnie w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] września 2017 r. wydano kolejną decyzję dotyczącą odpłatności nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Następnie organ I instancji powołał treść art. art. 61 ust. 1 i 2, art. 64 oraz art. 64a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769) wskazując, że dokumentacja przedłożona przez stronę została uwzględniona i nastąpiło częściowe zwolnienie strony z odpłatności za pobyt J.G. w DPS. Podkreślił jednak, że możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej nie pozwalają aktualnie na pozytywne rozpatrzenie wniosku P.G. o całkowite zwolnienie z opłaty za pobyt jego ojca J.G. w DPS. 2. W odwołaniu od tej decyzji P.G. wniósł o jej uchylenie zarzucając jej naruszenie art. 64 pkt 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). W uzasadnieniu odwołania wskazał na niespójności uzasadnienia zaskarżonej decyzji i podkreślił, że organ uznał racje skarżącego, ale nie zwolnił go z opłaty tylko z powodu braku środków finansowych, co nie jest zgodne z ustawą o pomocy społecznej. Dalej przedstawił swoją sytuację majątkową i rodzinną, wskazując między innymi, że jego żona jest w zaawansowanej ciąży oraz naganne i przestępcze postępowanie J.G. wobec rodziny. 3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżaną decyzje w mocy. Po przedstawieniu sprawozdania dotyczącego przebiegu sprawy o decyzji organu I instancji Kolegium wskazało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja organu I instancji nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Po przedstawieniu treści przepisów regulujących zasady odpłatności za pobyt w DPS, w tym odpłatności zastępczej (art. 59, art. 60, art. 61, art. 63 ustawy o pomocy społecznej) Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko organu I instancji. Zdaniem organu ustalenia poczynione przez Ośrodek Pomocy Społecznej, że strona nie wypełnia przesłanek zawartych w art. 64a ustawy o pomocy społecznej są prawidłowe. Dalej Kolegium wskazało, że decyzja wydawana na podstawie art. 64 ustawy ma charakter uznaniowy, zaś organ nie jest ustawowo zobowiązany do przyznania zwolnienia i może to uczynić w przypadku wystąpienia uzasadnionych, szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, przykładowo jedynie wymienionych wart. 64 ustawy. Podkreślono, że niezasadne zwolnienie jest bowiem sprzeczne z zasadą pomocniczości, gdyż przerzuca na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które mogą być w części uiszczane przez nich samych oraz ich krewnych. Wskazano też, że zgodnie z art. 64a ustawy o pomocy społecznej osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty na jej wniosek pod warunkiem, że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego P.G. nie przedłożył prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu jego ojca J.G. władzy rodzicielskiej. 4. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.G. wniósł o uchylenie decyzji organu zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 i 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej polegające na pominięciu twierdzonych i wykazanych w postępowaniu przez stronę okoliczności faktycznych, dowolną ocenę przesłanek uzasadniających zwolnienie go z obowiązku opłaty, nieuwzględnieniu wszystkich osób zobowiązanych do zapłaty za pobyt J.G. w DPS oraz błędne wskazanie (w uzasadnieniu decyzji organu I instancji), ze strona została częściowo zwolniona z płatności. W uzasadnieniu skargi szeroko przedstawił sytuację osobistą, rodzinną, majątkową oraz naganne postępowanie jego ojca – J.G. wobec rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 6. Zgodnie z powoływanym przez organy art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny zaś obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Wskazać należy, odnosząc się przy tym do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu a następnie w skardze, że o obowiązku ponoszenie opłat przez zstępnych (co do zasady) rozstrzyga bezpośrednio ustawa wskazując wprost krąg oraz kolejność osób zobowiązanych. Regulacja ta wywodzi się z prawa rodzinnego i odpowiada kręgowi osób zobowiązanych do alimentacji. O treści i wymagalności tego obowiązku dotyczącym małżonków, wstępnych i zstępnych decydują zatem prawne więzy małżeństwa i pokrewieństwa, nie zaś indywidualny stan faktyczny, nawet tak drastyczny jak w niniejszej sprawie. Co do zasady P.G. jest więc osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat za pobyt jego ojca w DPS niezależnie od relacji faktycznych i nagannej postawy J.G.. Dodać też należy, że krąg osób zobowiązanych oraz wysokości opłat za pobyt J.G. zostały ustalone w odrębnych decyzjach, które nie podlegają kontroli w niniejszej sprawie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem postępowanie zainicjowane wnioskiem o zwolnienie z opłaty wynikającej z ostatecznych decyzji, w którym to postępowaniu nie rozstrzyga się o zasadzie ponoszenia ani wysokości należnych opłat, ale bada szczególne przesłanki, których wystąpienie może prowadzić do zwolnienia wnioskującego z obciążenia. Przesłanki te określają art. 64 oraz art. 64a ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłat jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Z kolei na podstawie art. 64a ustawy o pomocy społecznej osobę zobowiązaną do wynoszenia opłaty za pobyt w domu opieki społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty na jej wniosek pod warunkiem, że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawianiu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona. 7. Już z samej treści wniosku wynikało, że P.G. powołuje się na okoliczności przynależne do katalogu art. 64 ustawy o pomocy społecznej, który zresztą wprost powołał. I ten właśnie artykuł a dokładniej jego przepisy zawarte w pkt 2, 3 i 4 determinowały zakres ustaleń faktycznych w sprawie. W ocenie sądu organy obu instancji nie zrealizowały tego prawidłowo, a praktycznie w ogóle nie zrealizowały. Nie przeczy temu wnioskowi wzgląd na uznaniowy charakter decyzji. Uznanie administracyjne, co należy do kanonu stosowanie tej instytucji, opiera się bowiem na prawidłowo i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym i indywidulanym odniesieniu się do okoliczności sprawy. W przypadku postępowań prowadzonych w oparciu o art. 64 ustawy o pomocy społecznej, wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tych przepisów powinno być zatem poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy w odniesieni do przesłanek wymienionych w przepisach art. 64 oraz ich analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ powinien zatem szczegółowo rozważyć i uzasadnić kwestię istnienia bądź nie istnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z możliwości całkowitego lub częściowego zwolnienia z ponoszonych opłat. W ocenie Sądu materiał znajdujący się w aktach sprawy nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, że wskazanym powinnościom w toku postępowania administracyjnego sprostano w stopniu wystarczającym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest niespójne i zawiera niejasności wiadomo z niego jednak, że odmowa zwolnienia nastąpiła z powodu sytuacji finansowej (budżetowe) ośrodka. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wprost pisze o tym, że wnioskujący zasługuje na częściowo zwolnienie a odmowę uzasadnia względami budżetowymi. Nie jest to jednak przesłanka ustawowa wynikająca z art. 64 ustawy o pomocy społecznej i nawet mając na względzie zasadę pomocniczości, o której wspomina Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji, nie może to być jedyny i przesądzający powód odmowy. Z kolei Kolegium aprobując decyzję organu I instancji przedstawiło szeroko tryb decyzyjny i zasady ponoszenia odpłatności (niesporne i niekwestionowane) uchylając się jednak od rozpatrzenia zasadniczego problemu sprawy to jest kwestii tego, czy okoliczności twierdzone i wykazywane przez wnioskującego spełniają co do zasady oraz w jakim stopniu przesłanki zawarte w art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego mowa jest przede wszystkim o niespełnieniu przesłanki zawartej w art. 64a ustawy o pomocy społecznej, która w sprawie w sposób oczywisty nie zachodziła. Ten drugi przepis nie miał zastosowania w sprawie bowiem wnioskujący nie legitymuje się wskazanym w tym przepisie orzeczeniem i ogóle na tę okoliczność się nie powołuje. Natomiast w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy w uzasadnieniu decyzji dotyczącym stanu faktycznego oraz wystąpienia przesłanek uznania administracyjnego określonych w art. 64 pkt 2, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej w uzasadnieniu decyzji Kolegium nie ma argumentacji. 8. Z opisanych wyżej względów należy uznać, że zaskarżone decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów art.7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 64 pkt 2, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, polegającym na niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w odniesieniu do przesłanek wynikających z podanego przepisu prawa materialnego, braku wszechstronnego oraz zindywidualizowanego do stanu faktycznego uzasadnienia decyzji w konsekwencji prowadzących do dowolności uznania administracyjnego. Ze względu na to, że uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś przepis prawa materialnego nie został prawidłowo zastosowany Sąd uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uznając, że przede wszystkim organ I instancji ma możliwość dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania przed organami wynikają z przedstawionych wyżej rozważań.