II SA/Go 21/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.), Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu w dniu 06 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K.Z.-S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie pierwszym i drugim oraz stwierdza jej nieważność w punkcie trzecim, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Komendant Powiatowy Policji w Z. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ) w związku z § 1 ust. 2 pkt 4, § 6 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz. 918 ) postanowił z dniem [...] r. wstrzymać K.Z. wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż w dniu [...] r. Komisja Mieszkaniowa przy KPP w Z. zaproponowała K.Z. przydział lokalu mieszkalnego w Z. przy ul. [...] o powierzchni ogólnej 48,11 m, powierzchni mieszkalnej 31,04 m, składający się z dwóch pokoi, kuchni, przedpokoju, we, łazienki, który to lokal wyposażony jest w instalację elektryczną, gazową, wodno - kanalizacyjną, co. K.Z. odmówiła przyjęcia przedmiotowego lokalu powodu, jej zdaniem zbyt wysokich kosztów jego utrzymania. W ocenie organu I instancji zgodnie z treścią § 1 ust. 2 pkt 4. cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w przypadku gdy policjant bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym nie przyznaje się równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Od decyzji tej wniosła odwołanie K.Z. podnosząc, iż spełnia on nadal warunki uprawniające go do przyznania wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem Komisja Mieszkaniowa przy KPP w Z. nie proponowała jej żadnego mieszkania bowiem wezwanie w dniu [...] r. do Specjalisty Zespołu Kadr i Szkolenia Komendy Powiatowej Policji w Z. nie mogła potraktować jako "propozycji mieszkaniowej" wraz z konsekwencjami prawnymi z tego płynącymi. Ponadto zarzuciła ona naruszenie przepisu art. 162 § 1 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji decyzją [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 163 k.p.a. oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58) w związku z § 1 ust. 2 pkt 4, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918) postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu z dniem [...] r. oraz o uchyleniu decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] r. przyznającej K.Z. - [...] równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, iż organ I instancji błędnie powołał się na postanowienia art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 6 cytowanego rozporządzenia. Organ I instancji nie wyraził żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Okoliczność wymieniona między innymi w § 1 ust. pkt 4 rozporządzenia jest samoistna przesłanką do utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Równoważnik jest świadczeniem zastępczym w przypadku nie otrzymania przez policjanta lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a zatem wobec bezzasadnej odmowy przez odwołującą przyjęcia lokalu spełniającego wszelkie wymagane warunki, zachodzą przesłanki do pozbawienia odwołującej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K.Z. - [...] zarzucając nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez wskazane organy przed wydaniem zaskarżonych decyzji, a nadto uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. nr [...], co nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, czego konsekwencją było pozbawienie strony prawa do odwołania, a nadto zarzuciła ona rażące naruszenie przepisów art. 9 i 10 k.p.a. i art. 61, 67, 85 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie wywodząc, iż w sprawie nie zachodzi zarzucana nieważność decyzji z powodu zaniechania przeprowadzenia postępowania administracyjnego jak i naruszenia właściwości rzeczowej, bowiem Komendant Wojewódzki Policji rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji organu l instancji tj. Komendanta Powiatowego Policji w Z. w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nadto czynności przeprowadzone przez organ I instancji były wystarczające do podjęcia decyzji dotyczącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, a w szczególności przepisów postępowania administracyjnego. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ) stanowi, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, których to wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918). Bezspornym w sprawie jest, iż K.Z. - [...] na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Z. [...] równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi organ odwoławczy wskazał przepis art. 163 k.p.a. który stanowi, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 k.p.a. o ile przewidują to przepisy szczególne, w związku z przepisem § l ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zarówno w orzecznictwie, jak i poglądach doktryny ugruntowany jest pogląd, że postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji na podstawie przepisów, do których odsyła art. 163 k.p.a. zostaje zawsze wszczęte w pierwszej instancji, w sprawie nowej, w stosunku do rozstrzygniętej w obalonej decyzji. Zatem decyzja o zmianie lub uchyleniu innej decyzji wydana po przeprowadzeniu takiego postępowania, jako wydana w pierwszej instancji, winna zawsze podlegać weryfikacji w toku instancji administracyjnych, a następnie kontroli sądowej, na zasadach określonych w k.p.a. oraz ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią przepisu art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, a w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie miały miejsce tego rodzaju uchybienia. Należy wskazać, że Sąd podzielił negatywną ocenę Komendanta Wojewódzkiego Policji dotyczącą błędnego powołania w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., który w istocie w przedmiotowej sprawie nie mógł być zastosowany z uwagi na brak ziszczenia określonych w nim przesłanek (dostrzegając jednocześnie, że w uzasadnieniu decyzji odwoławczej błędnie wskazano przepis art. 162 § 1 pkt 2). Uchylając decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, jednocześnie organ odwoławczy oparł swoje merytoryczne rozstrzygnięcie na treści art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który w oceni Sądu również nie może stanowić podstawy prawnej decyzji w ustalonym w niniejszej sprawi stanic taktycznym. Jednocześnie należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie, naruszenie przepisów o właściwości instancyjnej należy rozpatrywać także w aspekcie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy kwestii wykraczającej poza ramy postępowania odwoławczego (ograniczającego się przedmiotowo do rozpoznania odwołania od decyzji). Uchylając decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednocześnie organ odwoławczy oparł swoje merytoryczne rozstrzygnięcie na przepisie art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji związku z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który w ocenie Sądu również nie może stanowić podstawy prawnej decyzji w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym. Powyższy przepis wskazuje bowiem podstawę prawną władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postaci odmowy przyznania równoważnika pieniężnego na przyszłość w przypadku rozstrzygania nowego (pierwotnego lub ponownego) wniosku policjanta tj. na przyszłość (tj. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się , jeżeli ...). Natomiast w przedmiotowej sprawie ustalony przez organ I instancji i przyjęty przez organ odwoławczy stan faktyczny wskazuje, że K.Z. - [...] otrzymywała równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Z. [...]), zatem w sytuacji stwierdzenia przez właściwy organ, że policjant przestał spełniać warunki d jego wypłacenia, treścią orzeczenia powinno być "cofnięcie" tego przywileju uregulowane w § 6 ww. rozporządzenia. Wprawdzie w hipotezie tej normy prawnej, jako podstawę cofnięcia uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika, wskazano jedynie odesłanie do warunków określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia (określającego warunki przyznania równoważnika - przesłanki pozytywne) oraz zmianę stanu rodzinnego, jednakże zastosowanie metody wykładni tego przepisu per analogiom upoważnia także, w ocenie Sądu do cofnięcia przyznanego wcześniej równoważnika w przypadku ziszczenia się przesłanek negatywnych (określonych w przepisie § 1 ust. 2). Zatem decyzja o zmianie lub uchyleniu innej decyzji wydana po przeprowadzeniu takiego postępowania, jako wydana w pierwszej instancji, winna zawsze podlegać weryfikacji w toku instancji administracyjnych, a następnie kontroli sądowej, na zasadach określonych w k.p.a. oraz ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w pkt 3. tj. w części obejmującej uchylenie ostatecznej decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Z. [...] przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, uwzględniając w tym zakresie częściowo zarzut skargi. Nadto uwzględniając treść orzeczenia organu pierwszej instancji oraz odwołania należało uznać, że rzeczą organu odwoławczego było rozstrzygnięcie zagadnienia związanego z podniesioną przez odwołującego się kwestią okoliczności przyznania mu lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym oraz odmowy jego przyjęcia, w rozumieniu przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100. poz. 918). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów objętych odwołaniem. Wskazane w zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. nr 7. poz. 58, ze zmianami),cytowanego rozporządzenia wykonawczego ani też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1469) nie regulują szczegółowo trybu postępowania ani formy "przydziału" policjantowi lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji, skoro jedynym znajdującym się w aktach administracyjnych dowodem, na podstawie którego organ pierwszej instancji ustalił kwestionowany w odwołaniu fakt rzeczywistego przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego jak też odmowy jego przyjęcia (okoliczności warunkującej odmowę przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego) jest notatka urzędowa z dnia [...], stosownie do zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art. 6.7 i 8 k.p.a. - organ odwoławczy powinien przeprowadzić właściwe postępowanie dowodowe, czego jednak nie uczyniono. Nie odnosząc się szczegółowo do zarzutu skarżącej K.Z. - [...] dotyczącego błędnego ustalenia stanu faktycznego, organ drugiej instancji ogólnikowo stwierdził, że "uznanie przez organ I instancji za bezzasadną, odmowę przyjęcia lokalu przy wskazanych w notatce służbowej z dnia [...] (podpisanej przez odwołującego się) argumentach zdaniem organu odwoławczego, należy uznać za właściwe". Przede wszystkim organ nie przedstawił w tym zakresie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy rozpoznaniu tej spornej kwestii. Marginalnie jedynie zauważyć należy, iż nie znajduje uzasadnienia pogląd Komendanta Wojewódzkiego Policji wyrażonego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym notatka urzędowa odpowiada protokołowi z czynności organu. Sporządzenie notatki służbowej (będącej stwierdzeniem pewnego faktu), z odstąpieniem od sporządzenia protokołu przesłuchania strony, powoduje, iż okoliczności zawarte w notatce nie mogą zostać uznane za udowodnione, a wszystkie czynności istotne dla sprawy muszą być utrwalone w formie protokołu, a nie notatki urzędowej ( art. 67 § 1 k.p.a.). Rozwinięciem wskazanych wyżej zasad ogólnych, w tym przede wszystkim wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej wskazującej, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są szczegółowe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego. Organ administracji, w myśl dyspozycji art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a żądanie czy też zastrzeżenia strony w tym względzie należy uwzględnić w każdej sytuacji, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Decyzje administracyjne w przedmiotowej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 8, 9,10, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.. które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący faktycznie nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji dotyczącym wstrzymania wypłaty otrzymywanego równoważnika pieniężnego, nie był zawiadomiony o wszczęciu postępowania i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego, który nie został prawidłowo zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uchylił w pkt. 1 i 2 zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając zgodnie z art. 152 cytowanej wyżej ustawy, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.