II SA/Go 21/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi I.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wtórnika prawa jazdy oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] października 2017r., nr [...] Starosta odmówił wydania I.K. wtórnika dokumentu prawa jazdy kat. A, C, C+E. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 4 października 2017r. I.K. złożył wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy kat. "A, C, C+E", z związku z jego zagubieniem. Stosownie do treści art. § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. w sprawie wydania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U z 2016r. poz. 231 ze zm.), w celu wydania prawa jazdy organ zobowiązany jest przeprowadzić weryfikację złożonych dokumentów w zakresie zgodności danych z ujętymi w centralnej ewidencji kierowców w zakresie posiadanych uprawnień i osób bez uprawnień danymi w zakresie orzeczonych zakazów prowadzenia pojazdów. Jak wynika z akt kierowcy prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] czerwca 2017r., sygn. akt. [...], orzeczono wobec I.K. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, dla prowadzenia których wymagane jest prawo jazdy kat. "B" na okres 3 (trzech) lat, nałożono obowiązek zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów do wydziału komunikacji z zastrzeżeniem, że do chwili wykonania tego obowiązku okres, na który orzeczono zakaz nie biegnie. W dniu 18 sierpnia 2017r. I.K. złożył oświadczenie o utracie - zagubieniu prawa jazdy. Zatem, zdaniem organu, środek kamy w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B obowiązuje I.K. od dnia [...] sierpnia 2017r. do dnia [...] sierpnia 2020r. włącznie. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 1997r., Nr 90, poz. 557 ze zm.), organ do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. W związku z powyższym, w dniu [...] sierpnia 2017r. Starosta wydał decyzję o cofnięciu I.K. uprawnień do kierowania pojazdami kat. B, nadając ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na interes społeczny wyrażający się koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również potrzebą ochrony użytkowników dróg publicznych, stosownie do treści art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej k.p.a.) Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 978 ze zm.),prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której orzeczony został prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Jednocześnie w przywoływanym art. 12 tej ustawy, w ust. 2 pkt 2 i 3 ustawodawca wskazał, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kat. B. Nadto w ust. 3 pkt 1 art. 12 ustawy o kierujących pojazdami, wskazał również, że art. 12 ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu lub zatrzymaniu prawa jazdy obejmującej uprawnienia w zakresie prawa jazdy kat. B. W związku z powyższym, mając na względzie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami, nie można było wydać wtórnika prawa jazdy kat. A, C, C+E w okresie obowiązywania zakazu oraz okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu lub zatrzymaniu prawa jazdy obejmującej uprawnienie w zakresie prawa jazdy kat. B. 2. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł I.K. zarzucając zaskarżonej decyzji niewłaściwą interpretację i zastosowanie procedury w art. 12 ustawy o kierujących pojazdami oraz nierespektowanie wyroku Sądu Rejonowego, gdyż nie odebrał mu on tych uprawnień, co do których organ odmawia wydania wtórnika prawa jazdy. Odwołujący wskazał, że nie jest osobą, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, czyli osobą ubiegającą się o wydanie dokumentu prawa jazdy. Organ nie może badać przesłanek i oceniać sytuacji, skoro dokument kat. A C i innych został już wydany. Prawidłowa wykładania art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami prowadzi do wniosku, że w przypadku zastosowania przez sąd powszechny art. 42 §2 k.k. i orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych jedynie określonego rodzaju, organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać (zwrócić) osobie, wobec której orzeczono taki zakaz, prawo jazdy, kategorii której ten zakaz nie obejmuje, jeżeli je ona posiada. 3. Decyzją z dnia [...] listopada 2017r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ w pełni podzielił ocenę prawną Starosty wskazując, że wydanie wtórnika prawa jazdy jest czynnością materialno-techniczną, która nie może wpływać na zakres uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy, lecz odzwierciedlać stan istniejący. Odnosząc się do podstaw odmowy w prawidłowej formie (decyzji) wtórnika prawa jazdy organ powołał się na te same, co Starosta przepisy to jest art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, Dz. U. z 2014 r. poz. 970). Zgodnie z powołanymi przepisami, prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu (art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy) - przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, Dl lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii Cl, C, Dl lub D (art. 12 ust. 2 ustawy). Jak podkreślił organ z dniem 25 października 2014 r. nastąpiła nowelizacja art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez wskazanie, że przepis ten odnosi się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii. Podkreślił, że przepis art. 12 ust. 2 powołanej ustawy w znowelizowanym brzmieniu znajduje zastosowanie jedynie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy (art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami). Ustawa weszła w życie w dniu 24 sierpnia 2014 r., zaś ww. przepis art. 12 ust. 2 ustawy wszedł w życie w dniu 25 października 2014 r. (art. 15 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o kierujących pojazdami). Wobec tego, że przepisy znowelizowanej ustawy mają zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy (tj. po dniu 25 października 2014 r.) znowelizowane przepisy mają zastosowanie w sprawie bowiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych przez skarżącego został orzeczony po tej dacie, jako że wyrok w tym przedmiocie zapadł w dniu [...] czerwca 2017r., a uprawomocnił się 29 czerwca 2017r. Organ wskazał, że ustawa o kierujących pojazdami rozróżnia osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy (nie posiadające uprawnień do kierowania pojazdami), od osób, które takie uprawnienia do kierowania pojazdami posiadają i które wnoszą jedynie o zwrot dokumentu prawa jazdy. W art. 12 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami wymienione zostały okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Jedną z takich okoliczności stanowi wymieniony w pkt 2 tego przepisu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z mocy regulacji art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy określoną w pkt 2 art. 12 ust. 1, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, niż objętych orzeczonym zakazem. Tym samym więc w znowelizowanym stanie prawnym, z wyraźnej woli ustawodawcy, skutki zdarzenia prawnego, jakim jest prawomocny wyrok zakazujący prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie określonej kategorii, zostały rozciągnięte na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów; zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy tej innej kategorii, jaki i dysponującym już takim prawem jazdy. Jak podkreślono do powyższego wniosku prowadzą nie tylko dyrektywy wykładni językowej, ale także i celowościowej. Zarówno bowiem literalna treść przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, jak i ratio legis tej regulacji oraz wyraźna wola prawodawcy zmiany jej treści (w określony sposób interpretowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych), nakazują rozumieć ten przepis w ten sposób, iż odnosi się on także względem osób, którym zatrzymano prawo jazdy lub cofnięto uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii nie objętej orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych. Rozróżnienie w akcie prawnym instytucji wydania prawa jazdy, zwrotu prawa jazdy i przywrócenia uprawnień w zakresie prawa jazdy, fakt wyraźnego dodania do treści analizowanego przepisu tych dwóch ostatnich instytucji prawnych, nie pozwalają na wyłączenie którejś z nich z konsekwencji objętych przepisem art. 12 ustawy o kierujących pojazdami. Celem ustawodawcy w ramach przyjętych rozwiązań prawnych było niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji. Zdaniem organu utrata dokumentu prawa jazdy, w kontekście wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] czerwca 2017r. o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych, dla których wymagane jest posiadanie kat. B na okres 3 lat, nie jest utratą dokumentu w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Aby bowiem otrzymać wtórnik prawa jazdy trzeba legitymować się uprawnieniem do wydania urzędowego dokumentu prawa jazdy. Orzeczenie o środku karnym na podstawie art. 42 § 2 k.k. wyklucza wydawanie wtórnika. Wydanie wtórnika w sytuacji wydania zakazu sądowego i brzmienia art. 12 ust. 2 ustawy byłoby bowiem obchodzeniem tego ostatniego przepisu. 4. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego I.K. wniósł skargę z zachowaniem ustawowego terminu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w mocy i utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] marca 2017r. Zaskarżonej decyzji zarzucił to, że jest niesłuszna i niezgodna z prawem oraz z Konstytucją RP. Ponadto świadczy ona o tym, iż organy administracji nie respektują wyroków sądów powszechnych. Zdaniem skarżącego organ administracji nie może rozszerzać zakazu orzeczonego przez sąd kamy, bowiem to sąd orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, a nie organ administracji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przepisy ustawy o kierujących pojazdami są ewidentnie niezgodne z Konstytucją RP w zakresie w jakim pozbawiają one osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola,o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. 6. Istota sprawy sprowadza się do oceny legalności (słuszności) wykładni i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Kwestia wydania wtórnika jest tu determinowana uznaniem ważności nowelizacji rozszerzającej zakres i skutki zakazu przewidzianego orzeczeniem sądu karnego na uprawnienia do prowadzenia pojazdów nie objęte orzeczeniem karnym. Zgodnie z treścią w art. 12 ust. 1ustawy o kierujących pojazdami (obowiązującą w dacie orzekania przez organy) dokument prawa jazdy nie może być wydany osobie w stosunku, do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami - ust. 1 pkt 2 art. 12 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (art. 12 ust. 2). To zatem z wyraźniej i jednoznacznej w brzmieniu woli ustawodawcy, nie zaś organu - jak twierdzi skarżący – została ustanowiona, nieobowiązujaca wcześniej przesłanka wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy, określona w art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, odnosząca się do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, niż objęte orzeczonym przez sąd karny zakazem. Jak trafnie stwierdziło Kolegium przepis art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, został nadany ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. 2014 r., poz. 970 - zwanej dalej: "ustawą nowelizującą"), a która weszła w życie w dniu 25 października 2014 r., a zatem znajduje ona zastosowanie w sprawie. Wyraźną wolą ustawodawcy było bowiem wprowadzenie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. 7. Ocena konstytucyjności tego rozwiązania nie leży w gestii organów, które prawidłowo zastosowały i wyłożyły prawo materialne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie doszukuje się w przedmiotowej regulacji niekonstytucyjności w stopniu chociażby uzasadniającym wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności przepisy art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami nie stanowią nieuprawnionego rozszerzenia zakazu orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądowym, a tym samym nie naruszają art. 42 § 2 i art. 56 w zw. art. 53 § 1 i 2 Kodeksu karnego. Skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem, w którym orzeczono wobec danej osoby zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie konkretnej kategorii, może być rozciągnięty (wyłącznie w drodze ustawy) na inne uprawnienia tej osoby do prowadzania pojazdów jeśli przemawia za tym istotny interes społeczny. Taki interes społeczny, w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. (dopuszczającego ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób) został wskazany i należy się z nim zgodzić. Chodziło bowiem o ochronę tak istotnych społecznych dóbr i wartości nadrzędnych, jak życie i zdrowie ludzkie. Cel nowelizacji był pragmatyczny i znajdował empiryczne uzasadnienie. Jej celem było bowiem (czasowe) wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości (co zasadnie podkreśla Kolegium). Z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, jak również chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego, nie da się bowiem zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w bardzo poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, mogłaby nadal być użytkownikiem tego ruchu prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające wyższej kategorii uprawnień, niż te, których czasowo została pozbawiona, tym bardziej jeśli istota zagrożenia nie jest związana z konkretnymi uprawnieniami lub pojazdem tylko dotyczy całej sfery partycypowania w ruchu drogowym (prowadzenia pojazdów). 8. Z tych względów sąd akceptuje w pełni wprowadzenie i uzasadnienie dodatkowej sankcji administracyjnej, zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. m. in. wyroki NSA z dnia 14 wrzenia 2017 r., I OSK 2715/16, 7 kwietnia 2017 r., I OSK 2412/16; 23 marca 2017 r., I OSK 2109/16; 15 lipca 2016 r., I OSK 2514/14; 29 października 2015 r., I OSK 382/14; 3 grudnia 2015 r., I OSK 603/14; 9 grudnia 2015 r., I OSK 678/14 i 18 grudnia 2015 r., I OSK 888/14, publikowane w CBOSA). Należy zatem uznać, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem, również w aspekcie jego konstytucyjności. Kwestia trybu, w jakim skarżący domagał się potwierdzenia uprawnień (wydania wtórnika) jest już drugorzędna. Jeśli bowiem skutek orzeczenia sądu karnego rozciąga się, z mocy ustawy, na inne niż wymienione w tym wyroku kategorie uprawnień do kierowania pojazdami (wskazane precyzyjnie w ustawie) oczywiste jest, że nie może być w tym zakresie wydany wtórnik, który – w razie pozytywnego wydania- poświadczałby przecież uprawnienie, które skarżącemu nie przysługuje. Podzielenie stanowiska skarżącego prowadziłoby do obejścia ustawy. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).