II SA/Go 210/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał R.Z. przeprowadzenie kontroli okresowych we wskazanym w tej decyzji zakresie – w terminie 90 dni oraz dostarczenie ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku mieszkalnego w [...] – w terminie 60 dni od daty otrzymania decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania R.Z., utrzymał decyzję z dnia [...] maja 2006r. w mocy. Decyzją z dnia [...] września 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]), po rozpatrzeniu wniosku R.Z. o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia [...] lipca 2006r., stwierdził nieważność tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2006r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej terminów wykonania obowiązków, w pozostałej zaś części odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji. W uzasadnieniu GINB podał, iż z art. 62 ust. 3 prawa budowlanego, który stanowił podstawę decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie wynika termin wykonania nałożonych na skarżącą obowiązków, tak jak to zrobiły organy: wojewódzki i powiatowy. Obowiązek zawarty w decyzji opartej na art. 62 ust. 3 prawa budowlanego podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Wobec niewywiązania się z nałożonych powyższą decyzją obowiązków, w dniu [...] stycznia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił na R.Z. tytuł wykonawczy nr [...]. Obowiązkiem podlegającym egzekucji było przeprowadzenie kontroli okresowych we wskazanym zakresie oraz dostarczenie ekspertyzy technicznej stanu technicznego ww. budynku. Pismem z dnia [...] stycznia 2011r. R.Z., wskazując na art. 33 pkt 1 i 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Strona podniosła, że postępowanie egzekucyjne, wobec nieistnienia obowiązku dostarczenia dokumentów wymienionych w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c prawa budowlanego z uwagi na zaprzestanie użytkowania od 2009r. spornego budynku jako mieszkalnego, jest bezpodstawne. R.Z. podała, iż dostarczona w 2007r. ekspertyza techniczna o stanie technicznym budynku, sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego, wykazała konieczność usunięcia fundamentu w budynku sąsiada przekraczającego granicę nieruchomości strony. Ponadto skarżąca poinformowała, iż uznaje za niezasadne nakładanie na nią obowiązku sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego jej nieruchomości w sytuacji, gdy na skutek wybudowania przez sąsiada budynku w zwartej zabudowie zostały naruszone granice jej nieruchomości, a przez to również konstrukcja należącego do niej budynku. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 20 § 1, art. 34 § 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm.), odrzucił zarzuty R.Z. złożone w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego w [...]. Postanowienie to PINB wydał jako organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji ww. organu nr [...] z dnia [...] maja 2006r. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, iż fakt zaprzestania użytkowania obiektu we własnym zakresie przez właścicielkę nie stanowi przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie organ wskazał, iż autor przedłożonej przez stronę ekspertyzy nie jest członkiem izby samorządu zawodowego i nie jest uprawniony do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w tym także do sporządzania ekspertyz. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła R.Z. zarzucając naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 7 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez omijanie słusznego interesu skarżącej. Ponadto strona zarzuciła PINB popełnienie przestępstwa z art. 231 kodeksu karnego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ kontrolny podzielił stanowisko PINB oraz wskazał, iż organ egzekucyjny wykonując obowiązki nałożone ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może w sposób dowolny odstępować od dochodzenia obowiązków o charakterze niepieniężnym. W ocenie WINB podjęta egzekucja administracyjna jest dopuszczalna i nie może stanowić podstawy do zgłoszenia zarzutu o sformułowanej przez stronę treści. Organ odwoławczy ponadto podał, iż podniesione przez stronę w zażaleniu zarzuty dotyczą oceny zasadności wydania przez PINB decyzji nr [...], natomiast organ kontrolny w postępowaniu egzekucyjnym do takiej oceny nie jest uprawniony. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę złożyła R.Z., któremu zarzuciła: – naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 7 kpa w związku z uznaniem za dopuszczalne działanie prawa wstecz przez stosowanie do zmienionej sytuacji budynku mieszkalnego polegającej na braku jego użytkowania, zdezaktualizowanej decyzji nr [...]; – łamanie art. 45 Konstytucji RP, w którym zagwarantowane jest prawo skarżącej do sądu przez twierdzenie, że w tej sprawie PINB jest jednocześnie egzekutorem i wierzycielem dlatego ma prawo odrzucić zgłoszone [...] stycznia 2011r. zarzuty do wydanego tytułu wykonawczego nr [...], stając się przez to sędzią we własnej sprawie; – uchylanie się WINB od wykonania obowiązku i przeprowadzenia kontroli stanu prawnego granic nieruchomości skarżącej przez tolerowanie faktu braku działania PINB w sprawie braku rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2005r. o przywrócenie prawnej granicy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia wydanego w I instancji oraz nakazanie natychmiastowego wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie przywrócenia granicy. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wobec tego Sąd, w ramach kontroli legalności postanowienia wydanego w sprawie zarzutów zobowiązanego, jest uprawniony do oceny, czy taki obowiązek jest wykonalny, zaś oceny tej dokonuje się w oparciu o decyzję administracyjną, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. W tym miejscu podkreślić należy, iż organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 ustawy - bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 ustawy ma charakter formalny i obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Podkreślenia wymaga, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. W niniejszej sprawie skarżąca nie zgadza się z postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. ([...]) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującym w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2011r. ([...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odrzucenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Podkreślić należy, iż zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności wymienione w art. 33 ustawy. Przyczyny wniesienia zarzutów zostały taksatywnie wymienione w cytowanym przepisie, co oznacza, że można je wnieść tylko z wymienionych w nim powodów. Zgodnie z treścią przepisu art. 33 ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Z kolei w myśl art. 26 § 1 ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w niniejszej sprawie), przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1), czyli w niniejszej sprawie z dniem 13 stycznia 2011r. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazała jako podstawę wniesionych zarzutów art. 33 pkt 1 i 6 ustawy. W rozpatrywanej sprawie przedstawiony przez skarżącą zarzut wynikający z art. 33 pkt 1 ustawy, tj. między innymi wykonania w całości albo w części obowiązku, wygaśnięcia albo nieistnienia obowiązku jest nieuzasadniony. R.Z. podała, iż dostarczona w 2007r. ekspertyza techniczna o stanie technicznym budynku, sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego, wykazała konieczność usunięcia fundamentu w budynku sąsiada przekraczającego granicę nieruchomości strony. Ponadto skarżąc poinformowała, iż uznaje za niezasadne nakładanie na nią obowiązku sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego jej nieruchomości w sytuacji, gdy na skutek wybudowania przez sąsiada budynku w zwartej zabudowie zostały naruszone granice jej nieruchomości, a przez to również konstrukcja należącego do niej budynku. Organy prawidłowo jednak ustaliły, że zarzut ten jest nieuzasadniony, ponieważ skarżąca nie wykonała w całości obowiązku nałożonego na nią ostateczną decyzją. Dostarczona przez stronę ekspertyza techniczna o stanie technicznym budynku, sporządzona została bowiem przez rzeczoznawcę budowlanego, który na dzień sporządzania ekspertyzy nie był wpisany na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, tj. Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Wymóg takiego wpisu wynika wprost z ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 12 ust. 7 tej ustawy podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (m.in. do wykonywania ekspertyz) stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a, oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności. W przedmiotowej sprawie autor ekspertyzy, na dzień jej sporządzania nie był członkiem Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa i nie posiadał stosownego ubezpieczenia. Bezzasadny jest także zarzut niedopuszczalności egzekucji (art. 33 pkt 6 ustawy). Wbrew stanowisku skarżącej, kwestia dopuszczalności wszczęcia egzekucji w niniejszej sprawie jest oczywista, brak jest bowiem okoliczności, które mogłyby czynić egzekucję niedopuszczalną. Podstawą zarzutu, jak wskazano wyżej, mogą być tylko ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog zawarty jest w przepisie art. 33 ustawy, natomiast skarżąca w swoich zarzutach podnosi okoliczności, które faktycznie zmierzają do wykazania braku zasadności wykonania nałożonego decyzją administracyjną obowiązku wykonania ekspertyzy. Zdaniem skarżącej niedopuszczalność egzekucji wynikała z nieistnienia obowiązku dostarczenia dokumentów wymienionych w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c prawa budowlanego (obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych)) z uwagi na zaprzestanie użytkowania od 2009r. spornego budynku jako mieszkalnego. Podkreślić trzeba, że fakt zaprzestania zamieszkiwania w spornym obiekcie nie spowodował "zniknięcia" problemu, nawet opustoszały budynek, w którym stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny może stwarzać zagrożenie. Organy nadzoru budowlanego mogą więc nakazać kontrolę i wykonanie ekspertyzy, jak w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od faktu czy budynek pełni funkcję mieszkalną czy też nie. Ponadto trudno wymagać od organów, aby kontrolowały czy rzeczywiście budynek jest cały czas niezamieszkały. Wskazać należy, iż środki egzekucyjne są formą przymusu państwowego, z pomocą których organ egzekucyjny doprowadza do realizacji przez określony podmiot obowiązków podlegających realizacji w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji. Na marginesie wskazać należy, iż właściciele domów jednorodzinnych są zwolnieni z obowiązku poddawania obiektu kontroli okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu (art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 62 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego). Art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowił podstawę decyzji, z której wynika obowiązek objęty egzekucją w niniejszej sprawie, nie wprowadza takiego wyłączenia podmiotowego. Przepis ten stanowi, iż właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Powyższe prowadzi do wniosku, iż właściciel domu jednorodzinnego jest co prawda zwolniony z obowiązku przeprowadzania co najmniej raz w roku kontroli w zakresie określonym w ww. art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a, ale organ nadzoru budowlanego może, na podstawie art. 62 ust. 3 i w sytuacji stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować ww. zagrożenia, nakazać właścicielowi domu jednorodzinnego przeprowadzenie kontroli oraz przedstawienia ekspertyzy także w określonym w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a zakresie. Pozostałe sformułowane przez skarżącą zarzuty, takie jak brak rozpatrzenia przez PINB wniosku o przywrócenie prawnej granicy, wykraczają poza granice przepisu art. 33 ustawy i nie mogą mieć znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zmianami).