II SA/Go 211/08

Dnia 7 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant specjalista Joanna Śliwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania stypendiów uczniom szkół publicznych, dla których Powiat [...] jest organem prowadzącym oddala skargę. Dnia [...] roku Rada Powiatu w S. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie ustalenia zasad przyznawania stypendiów uczniom szkół publicznych, dla których Powiat S. jest organem prowadzącym. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 10a ustawy z dnia [...] roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przyznającym radzie powiatu kompetencje do określenia zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Korzystając z przyznanych uprawnień organ ustalił zasady przyznawania stypendiów uczniom szkół publicznych, prowadzonych przez Powiat S.. W związku z powyższym w § 6 wskazanej wyżej uchwały, Rada Powiatu wprowadziła zasadę wypłaty stypendium naukowego w Liceum Ogólnokształcącym w wysokości 100 złotych przy średniej ocen od 5,1 do 5,4 oraz w wysokości 150 złotych gdy średnia ocen wynosi powyżej 5,4 oraz w Zespole Szkół Licealnych i Zawodowych w wysokości 100 złotych przy średniej ocen od 4,5 do 4,9 oraz w wysokości 150 złotych gdy średnia ocen wynosi powyżej 4,9. Wojewoda Lubuski złożył na wyżej wskazaną uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżając ją w całości i zarzucając jej istotne naruszenie przepisów art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca wskazała, iż zapis § 6 zaskarżonej uchwały narusza zasadę równości wszystkich obywateli wobec prawa i niedyskryminacji wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej albowiem uczeń ma prawo wyboru miejsca nauczania i wybór jednej ze szkół prowadzonych przez tę samą jednostkę samorządu terytorialnego nie powinien wpływać na atrakcyjność nagrody za pracę i osiągnięcia ucznia czyli wysokość stypendium naukowego, które jest przyznawane w obydwu szkołach przez jeden organ tj. starostę przy uzyskiwaniu takich samych wyników (ocen) nauczania. Wojewoda Lubuski wskazał również, iż w myśl art. 32 Konstytucji wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, co oznacza także sprawiedliwie. Strona skarżąca wskazała również, iż zasada równości praw (zakazu dyskryminacji) obowiązuje w polskim systemie prawnym na mocy Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku (Dz. U. 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.), która ma pierwszeństwo przed ustawą (art. 91 ust. 2 Konstytucji RP). Według art. 14 tej Konwencji, korzystanie z praw i wolności w niej wymienionych powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów jak: płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn. Wojewoda wskazał także na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w którym utrwalona jest wykładnia że różnica traktowania jest dyskryminacją, jeśli nie ma obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia, a więc nie realizuje uprawnionego celu oraz nie istnieje rozsądna proporcja między zastosowanymi środkami i tym celem. Strona skarżąca wskazała także na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym wskazano, iż według sprawiedliwości rozdzielczej "równe traktowanie" nie oznacza równych udziałów rozdzielanych dóbr, lecz stosowania takiej samej miary wobec wszystkich zainteresowanych otrzymaniem rozdzielanych dóbr. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo, tj. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Zdaniem skarżącego Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach. Argumenty te muszą mieć: po pierwsze, charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. W związku z powyższym skarżący podniósł, iż wprowadzenie zasad przyznawania stypendiów przez Radę Powiatu w S. w świetle wyjaśnień Rady Powiatu jakie fakty skłoniły organ stanowiący do wprowadzenia zróżnicowania uczniów dwóch szkół przy wynagradzaniu za osiągnięcia w nauce należy uznać za naruszenie zasad równości gdyż oceniając wyniki pracy uczniów nie stosuje się takiej samej miary. Nadto w ocenie Wojewody z zapisu uchwały wynika, iż w Liceum Ogólnokształcącym mniejszym nakładem pracy niż w Zespole Szkół Licealnych i Zawodowych uzyska się gratyfikację w tej samej wysokości przy czym twierdzenie Rady Powiatu, iż różnica ta wynika z zasad oceniania w w/w szkołach i częstotliwości wystawiania ocen celujących nie jest argumentem przekonywującym albowiem nie zostały przedstawione zasady oceniania w obydwu szkołach. Strona skarżąca wskazała także, iż statystyki wskazujące ilość osób otrzymujących stypendia w obydwu szkołach mogłyby być ewentualnie podstawą do zbadania czy uczniowie są w nich sprawiedliwie oceniani. Zdaniem Wojewody nie jest jednak wykluczone, iż w Liceum Ogólnokształcącym są uczniowie zdolniejsi i bardziej pracowici. W polskim systemie nauczania miernikiem włożonej pracy przez ucznia są właśnie oceny wystawiane przez nauczyciela. W ocenie skarżącego organ stanowiący nie przedstawił żadnych kryteriów jakie powinien spełnić uczeń aby otrzymać konkretną ocenę w danej szkole a tylko takie dane w ocenie Wojewody pozwalałyby ocenić czy system oceniania w obydwu szkołach jest równy przy czym dopiero odpowiedź negatywna ewentualnie dawałaby podstawę do wprowadzenia zróżnicowania wysokości stypendiów mieści się w ramach ustalenia zasad ich przyznawania i za nietrafiony należy uznać zarzut naruszenia ustawy zasadniczej. Określając zasady przyznawania stypendiów uczniom Rada Powiatu w szczególności kierowała się oceną prowadzonych placówek oświatowych, poziomem nauczania jak również rezultatami uzyskiwanymi przez uczniów w kontekście przeprowadzonych egzaminów. W ocenie organu przyjęte kryteria nie stanowią o dyskryminacji bądź o nierównym traktowaniu adresatów norm przyjętych w zaskarżonej uchwale, a jedynie maja na celu umożliwienie uzyskania stypendium przez uczniów obu placówek, pomimo różnych poziomów kształcenia prezentowanych przez szkoły. Rada Powiatu mając pełną wiedzę o danej placówce, jej wynikach jak również uczniach, uwzględniając ograniczenia ustawowe dokonała zróżnicowania przy wymaganej średniej ocen w sposób obiektywny, przy czym różny poziom nauczania w różnych placówkach oświatowych jak również realizowany system oceniania również należy brać pod uwagę przy kreowaniu systemu stypendialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Skargę oparto na zarzucie naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez podjęcie uchwały ustalającej zasady przyznawania stypendiów w Liceum Ogólnokształcącym i w Zespole Szkół Licealnych i Zawodowych polegające na przyznaniu stypendiów naukowego w Liceum Ogólnokształcącym w kwocie 100 złotych przy średniej ocen od 5,1 do 5,4 oraz w wysokości 150 złotych gdy średnia W tym miejscu należy wskazać, iż wskazana zasada konstytucyjna wiąże się bardzo ważną zasadą sprawiedliwości społecznej, która wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Należy wyraźnie podnieść, iż istota tej zasady nie polega na subiektywnym poczuciu sprawiedliwości, albowiem w przypadku tej normy chodzi wyraźnie o sprawiedliwość jako kategorię społeczną. Zasada sprawiedliwości społecznej oddziałuje na wyznaczenie treści innych norm konstytucyjnych i implikuje konieczność prowadzenia przez Państwo polityki gospodarczej zgodnej z interesem społecznym. Zasada ta wpływa też na treść norm konstytucyjnych dotyczących praw i wolności jednostki, a zwłaszcza na rozumienie zasady równości. Oznacza ona odrzucenie pojmowania jej w sposób totalny, jako równości pod każdym względem. Niemniej sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych ludzi pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych ludzi. Chociaż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów powinny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych kategorii podmiotów (por. B. Banaszak, "Prawo konstytucyjne", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221-222). Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, należy zauważyć, iż przyjęta przez ustawę zasadniczą formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również (w:) B. Banaszak, "Prawo konstytucyjne", s. 456-457; podobnie L. Garlicki (w:) "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu.", wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast). Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1997 r. (sygn. akt K 22/97, OTK 1997/3-4/41) o znaczeniu konstytucyjnej zasady równości wypowiadał się już wielokrotnie również Trybunał Konstytucyjny, zaznaczając, iż wynika z niej dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli. Trybunał Konstytucyjny podkreślał jednakże, że nie ma bezwzględnej równości obywateli. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. akt K 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 141-142; patrz także: orzeczenia w sprawach sygn. akt U 7/87 i sygn. akt K 8/91). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wypowiada się, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem - według Trybunału - także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994, cz. l, s. 55). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. (sygn. akt SK 11/01, OTK-A 2002/1/2) stwierdził, iż istotą zasady równości wobec prawa nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, a tylko - równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę prawnie relewantną (podobnie (w:) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt P 4/03, OTK-A 2004/6/55, czy też w wyroku Trybunału z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, OTK-A 2002/2/18). W wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 3/98, OTK 1998/4/52), Trybunał wyraźnie wskazał, iż sprawą podstawową dla oceny dochowania zasady równości jest ustalenie cechy istotnej, z uwagi na którą przepisy prawa dokonały zróżnicowania sytuacji prawnej swoich adresatów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (patrz także (w:) orzeczenie TK z dnia 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 34; podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt l SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40). Również według P. Winczorka należy uznać, iż równość wobec prawa jest oczywistą zasadą demokratycznych ustrojów państwowych. Zasada ta nie oznacza, że wszyscy mają takie same prawa i obowiązki. Oznacza natomiast, że jednakowe prawa i obowiązki będą dotyczyć wszystkich osób należących do tych samych kategorii, przy czym wyróżnienie owych kategorii nie będzie arbitralne, lecz oparte na usprawiedliwionych kryteriach możliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (vide: P. Winczorek, "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", LIBER, Warszawa 2000). Mając na względzie przedstawione poglądy doktryny, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić jednoznacznie, iż zaskarżona uchwała Rady Powiatu w S. nie narusza zasady równości wobec prawa i integralnie z nią związanej konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie łamie zasady równości, albowiem zastosowane kryterium różnicowania, stanowiące odstępstwo od zasady równości, pozostaje w związku z innymi wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., Rada Powiatu w S. wprowadzając -jako kryterium różnicujące prawo do otrzymania stypendiów - kryterium średniej ocen w danym rodzaju szkoły, do której uczęszcza uczeń, pozostała w zgodzie z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa wyrażonej w przepisach art. 32 Konstytucji. W ocenie Sądu zastosowane kryterium różnicowania średniej ocen dla przyznania stypendium naukowego dotyczy różnych typów szkół o różnym zakresie nauczania. Nie ulega wątpliwości, iż w Liceum Zawodowym preferuje się także naukę zawodu, której to nauki nie ma w planie nauczania w Liceum Ogólnokształcącym. Innymi słowy w Liceum Zawodowym oprócz nauki teoretycznej ogólnej wymagana jest także praktyczna nauka zawodu. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż w Liceum Ogólnokształcącym po którym większość uczniów wybiera dalszą edukację na uczelniach wyższych siłą rzeczy preferowana jest wyższa średnia w nauce. Z kolei uczniowie kończący Liceum Zawodowe mają już przygotowanie zawodowe, które nabyli podczas nauki w tej szkole. Z powyższego wynika, iż nie można ustalonych przez Radę Powiatu zasad przyznawania stypendiów uznać za sprzeczne z art. 32 Konstytucji gdyż u podłoża rozróżnienia w przyznaniu prawa do stypendiów naukowych leży różna sytuacja faktyczna uczniów czyli przyszłych beneficjentów stypendiów mimo posiadania przez nich cechy wspólnej, którą jest bycie uczniem szkoły średniej. Nie wchodząc w szczegółowy zakres materiału obowiązującego w obu szkołach stwierdzić można, iż nauka w Liceum Ogólnokształcącym nie zawiera praktycznego przygotowania zawodowego wymaganego w Liceum Zawodowym a jak już wcześniej wskazano poszczególne kategorie podmiotów powinny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych kategorii podmiotów - a contrario skoro w przedmiotowej sprawie u podstaw zróżnicowania leżała różna sytuacja faktyczna podmiotów to zróżnicowanie to nie narusza zasady równości wyrażonej w art. 32 ustawy zasadniczej. O takim naruszeniu zasady równości wobec prawa, moglibyśmy mówić w przypadku gdyby zróżnicowano wysokość średniej ocen wymaganej do przyznania prawa do wypłaty stypendiów naukowych w takich samych szkołach o tym samym zakresie nauki albo gdyby w jednej szkole średniej nie byłoby stypendiów naukowych a w drugiej szkole średniej byłyby. Jednocześnie wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach dotyczących zasady równości wielokrotnie dopuszczał tzw. dyskryminację pozytywną polegającą na aktywnym preferowaniu pewnych grup także ze względu na określone kryteria, gdy jest to konieczne dla doprowadzenia do faktycznej równości. Zauważyć należy, iż jak wskazano w samej skardze, rozpatrując zasady przyznawania stypendiów naukowych zauważono dużą różnicę pomiędzy liczbą uczniów zakwalifikowanych do uzyskania stypendium w Liceum Ogólnokształcącym (46 uczniów) a uczniami w Zespole Szkół Licealnych i Zawodowych (5 osób). W ocenie Sądu z powyższego wynika jednoznacznie, iż o wiele trudniej uzyskać średnią ocen gwarantującą stypendium naukowe w Zespole Szkół Licealnych i Zawodowych niż w Liceum Ogólnokształcącym. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż wskazywane przez skarżącego zasady oceniania przyjęte w obu szkołach wpływające na ilość osób mogących ubiegać się o przyznanie stypendiów naukowych pozostają bez związku na rozróżnienie przyjęte przez Radę Powiatu w S. gdyż jak już wyżej wspomniano zakresy nauki obu tych szkół są inne a zatem nie sposób tej samej miary (średnia ocen) stosować do dwóch różnych podmiotów mimo iż posiadają one cechę wspólną jaką jest bycie uczniem szkoły średniej. W ocenie Sądu z powyższego wynika, iż Wojewoda Lubuski skarżąc uchwałę Rady Powiatu w S. przyjął, iż uczniowie różnych szkół mają tą samą cechę w związku z tym aby mogli oni otrzymać stypendium naukowe to winni oni wykazać się takim samym wysokim poziomem w nauce, przy czym w ocenie skarżącego o przyznaniu prawa do stypendium naukowego winna decydować ta sama średnia ocen w różnych szkołach. W świetle powyższych rozważań takie twierdzenie jest nieuzasadnione gdyż sytuacja uczniów obu tych szkół jest różna a zatem stwierdzić należy, iż przyjęte przez Radę Powiatu rozróżnienie ma obiektywne i rozsądne uzasadnienie a więc realizuje uprawniony cel jakim jest możliwość skorzystania ze stypendiów naukowych w równym stopniu przez uczniów różnych szkół. A zatem rozróżnienie przyjęte przez Radę Powiatu w S. jest zgodne również ze wskazaną przez skarżącego Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Wskazać przy tym należy, iż Konstytucja RP nakłada na władze publiczne wyraźny obowiązek zapewnienia szczególnej opieki nakładając na Państwo obowiązek stworzenia podstaw i mechanizmów rzeczywistej ochrony praw dzieci i młodzieży - całej młodzieży a nie tylko wybranej młodzieży np: uczącej się w Liceum Ogólnokształcącym. Należy w konsekwencji uznać, iż zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie narusza przepisu art. 32 Konstytucji RP w związku z powyższym orzeczono jak w sentencji wyroku. -