II SA/Go 211/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., nr [...]. I. Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta - decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ( dalej jako: Dyrektor MOPS lub organ I instancji ) z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o przyznaniu D.B. świadczenia w postaci zasiłku celowego w kwocie 30 zł na dojazd do poradni specjalistycznych w celu diagnozowania alergii i powrót do miejsca zamieszkania. II. Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco: 1. Wnioskami z dnia [...] września 2016r. oraz z [...] sierpnia 2016r. ( przekazanym MOPS przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] września 2016 r. przy piśmie [...]) D.B. zwróciła się do MOPS o pomoc na pokrycie kosztów dojazdu do [...] i powrotu do miejsca zamieszkania w celu zdiagnozowania alergii ze wskazaniem na lekarza specjalistę w [...] oraz dojazdu i udziału w warsztatach organizowanych przez Laboratorium Psychoedukacji. Uznając tożsamość żądań zawartych w tych wnioskach organ I instancji rozpoznał je jedną decyzją administracyjną. 2. Decyzją tą ( z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Dyrektor MOPS odmówił wnioskodawczyni przyznania zasiłku celowego, w tym biletu kredytowanego na opłacenie kosztów: - dojazdu do poradni specjalistycznych w [...] w celu zdiagnozowania alergii; - dojazdu i udziału w warsztatach organizowanych przez Laboratorium Psychoedukacji w kwocie 980,00 zł; - powrotu do miejsca zamieszkania. 3. W wyniku odwołania D.B. od wskazanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej jako: Kolegium, organ II instancji lub odwoławczy ) decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku celowego, w tym biletu kredytowanego na opłacenie kosztów dojazdu do poradni specjalistycznych w [...] w celu diagnozowania alergii i powrotu do miejsca zamieszkania, i w tym zakresie orzekło o przyznaniu stronie zasiłku celowego w kwocie 30 zł. W pozostałej części, tj. w zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego, w tym biletu kredytowanego, na opłacenie kosztów dojazdu i udziału w warsztatach organizowanych przez Laboratorium Psychoedukacji w kwocie 980 zł i powrotu do miejsca zamieszkania, utrzymało zaskarżoną decyzję Dyrektora MOPS w mocy. 4. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Dyrektor MOPS, powołując się w części wstępnej decyzji na orzeczenie SKO z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], orzekł o przyznaniu D.B. świadczenia w postaci zasiłku celowego w kwocie 30 zł na dojazd do poradni specjalistycznych w celu diagnozowania alergii i powrót do miejsca zamieszkania., wskazując jednocześnie datę i sposób wypłaty przyznanej kwoty. 5. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2016r. organ I instancji powołał się na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2016r. [...] wskazując na zakres uchylenia decyzji Dyrektora MOPS z [...] października 2016r. i rozstrzygnięcie w to miejsce o przyznaniu stornie zasiłku celowego w wysokości 30 zł oraz na jej utrzymanie w mocy w pozostałe części. Dalej Dyrektor MOPS wskazał na, potwierdzone dokumentacją, źródła utrzymania strony ( zasiłek pielęgnacyjny - 153 zł i zasiłek stały - 481 zł. ), jej warunki mieszkaniowe, brak możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego z uwagi na nadmetraż oraz koszty eksploatacji mieszkania, stan znacznej niepełnosprawności strony oraz prowadzenie przez nią jednoosobowego gospodarstwa domowego. Powołał się na zakres udzielanej stronie systematycznej pomocy ze środków opieki społecznej, potwierdzony kartą świadczeń. Przytoczył regulacje art. 2 i 8 oraz 39, 40, 41, 78 i 91 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, iż strona wprawdzie spełnia kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ustalone na kwotę 634 zł, to ograniczona wysokość środków stanowi wyznacznik do racjonalnego gospodarowania nimi i uwzględnienia w pierwszej kolejności niezbędnych potrzeb bytowych osób i rodzin, których dochód kształtuje się znacznie poniżej kryterium dochodowego. Jednakże biorąc pod uwagę orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego postanowiono jak na wstępie. 6. W wyniku odwołania strony Kolegium, powołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], wskazując na art. 39 i 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania, utrzymało w mocy decyzję Dyrektora MOPS z dnia [...] grudnia 2016 r. 7. W motywach rozstrzygnięcia SKO dokonało streszczenia decyzji organu I instancji. Nadto wskazało, że po zbadaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, całkowicie podziela wywody organu I instancji zawarte w uzasadnieniu. Jak wynika z dokumentacji, strona jest osoba samotną, objęta została systematyczną pomocą i utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej ( zasiłek stały i pielęgnacyjny ) które stanowię jej jedyny dochód, równy kryterium dochodowemu uprawniającemu do świadczeń. Kolegium wywiodło, że organ I instancji dokonał oceny żądań i potrzeb strony. Opierając się na dokonanych ustaleniach, jak i w oparciu o przepisy prawa stwierdzono, że nie ma podstaw do przyznania pomocy na wnioskowany cel. W ocenie organu strona wnioskowaną potrzebę może zabezpieczyć w oparciu o posiadane środki finansowe. W ocenie organów obu instancji, wskazane żądania w swej większości nie noszą znamion niezbędnej potrzeby bytowej, zatem zaspakajanie ich w oparciu o środki pomocy społecznej nie znajduje uzasadnienia. Jak stanowi art. 39 ust. 1 i ust. 2 przywoływanej ustawy, zasiłek celowy jest formą pomocy zmierzającą do zaspokojenia jedynie niezbędnych potrzeb osoby zainteresowanej i może być przyznany w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Kierując się treścią art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia jedynie niezbędnych, zatem nie wszystkich, potrzeb. Ustawodawca wskazuje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowe osoby samotne gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi - art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W świetle cytowanych przepisów o pomocy społecznej, jak i w oparciu o dokonane ustalenia stwierdzono jednoznacznie, że żądania strony tylko częściowo można uznać za potrzeby niezbędne, nie występują także żadne szczególnie uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Organ I instancji szczegółowo rozpatrzył wskazane przez stronę potrzeby i nie uznał ich za niezbędne. Kolegium stwierdziło, że podziela pogląd, iż strona wnioskowaną potrzebę może zabezpieczyć w oparciu o posiadane środki finansowe, a potrzeby te nie należą do niezbędnych. Podejmując decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego pod uwagę wzięto ponadto środki, jakie zostały zaplanowane w budżecie na realizację zadań własnych oraz ilość osób i rodzin które zgłaszają się o pomoc w formie zasiłków celowych, w tym ustaloną wysokość świadczenia. III. W skardze na decyzję SKO D.B. wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji, uznając je za niesprawiedliwe i krzywdzące, gdyż nie uwzględniają jej słusznych żądań. IV. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że decyzji organu I instancji nie można postawić zarzutu dowolności w kwestii podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie uchybił ani przepisom prawa materialnego ani procedury odmawiając przyznania zasiłku celowego (w tym biletu kredytowego na opłacenie kredytowanego na opłacenie kosztów dojazdu i udziału w warsztatach organizowanych przez Laboratorium Psychoedukacji w kwocie 980 zł i powrotu do miejsca zamieszkania). V. Wobec nieprzekazania wraz ze skargą kompletnych akt administracyjnych sprawy SKO, na wezwanie Sądu, dwukrotnie dokonało ich uzupełnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VI. 1. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle powołanej regulacji sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718, powoływanej jako: Ppsa ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, Sąd nie jest związany granicami skargi i podniesionymi w niej zarzutami ( art. 134 § 1 Ppsa). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 Ppsa. 2. Kontrola zgodności z prawem aktu administracyjnego, podjętego przez organ administracji publicznej, nie może być przez sąd administracyjny przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad jakimi może być dotknięty akt administracyjny czy poprzedzające wydanie go postępowanie administracyjne. W pierwszej zatem kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek innych okoliczności ( vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 829/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl , a także "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 461). 3. Przeprowadzona wg wskazanych zasad kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO skutkowała uznaniem, że skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z przyczyn całkowicie odmiennych niż w niej podniesione, a które zostały przez Sąd wzięte pod uwagę z urzędu. W ocenie Sądu bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora MOPS z dnia [...] grudnia 2016 r. obarczone zostały wadą nieważności. Stosownie do powołanego już przepisu art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie zaś z art. 156. § 1 pkt 3 Kpa ( tekst jednolity Dz.U z 2016 r. poz. 23 ) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. 4. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż zaskarżona decyzja SKO z [...] stycznia 2017r. i decyzja Dyrektora MOPS z dnia [...] grudnia 2016 r. zostały wydane w sprawie administracyjnej zakończonej już decyzją ostateczną tj. decyzją SKO z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Decyzją tą SKO orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji ( tj. decyzji z dnia [...] października 2016 r. [...]) w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku celowego, w tym biletu kredytowanego na opłacenie kosztów dojazdu do poradni specjalistycznych w celu diagnozowania alergii i powrotu do miejsca zamieszkania, i w tym zakresie orzekło o przyznaniu stronie zasiłku celowego w kwocie 30 zł. W pozostałej części, tj. w zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego, w tym biletu kredytowanego na opłacenie kosztów dojazdu i udziału w warsztatach organizowanych przez Laboratorium Psychoedukacji w kwocie 980 zł i powrotu do miejsca zamieszkania utrzymało zaskarżoną decyzję Dyrektora MOPS w mocy. Zatem z dniem [...] listopada 2016 r. zakończona została decyzją ostateczną sprawa administracyjna wszczęta wnioskami D.B. z dnia [...] września 2016 r. oraz z [...] sierpnia 2016 r. ( przekazanym MOPS przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] września 2016 r. przy piśmie [...]), którymi zwróciła się do MOPS o pomoc na pokrycie kosztów dojazdu do [...] i powrotu do miejsca zamieszkania w celu zdiagnozowania alergii ze wskazaniem na lekarza specjalistę w [...] oraz dojazdu i udziału w warsztatach organizowanych przez Laboratorium Psychoedukacji. 5. Wydanie przez SKO decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2016 r. w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, a w części ją uchylającej i orzekającej reformatoryjnie o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 30 zł obligowało organ I instancji jedynie do podjęcia czynności materialo- technicznej wypłaty przyznanej przez SKO kwoty zasiłku celowego. Tymczasem z przyczyn nieznanych organ ten ponownie wydał decyzję administracyjną, wprawdzie odnoszącą się do decyzji SKO z [...] listopada 2014 r. i niejako w jej wykonaniu, ale też ponownie dokonał oceny merytorycznej zasadności wniosku ( tych samych wniosków strony ) analizując jej dochody, sytuację osobistą i zdrowotną w kontekście środków finansowych jakimi dysponuje na potrzeby opieki społecznej. Faktu ostatecznego załatwienia tożsamej sprawy jego własną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nie dostrzegło SKO, rozpoznając zaskarżoną decyzją odwołanie skarżącej od decyzji Dyrektora MOPS z dnia [...] grudnia 2016 r. 6. O braku rozeznania organu odwoławczego co do tego jaką w istocie sprawę rozpoznawało świadczy nie tylko fakt przeoczenia, że w obrocie prawnym funkcjonowała już jego własna ( ostateczna, a obecnie tj. po wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 marca 2017 r. w sprawie II SA/Go 56/17 prawomocna ) decyzja z dnia [...] listopada 2016r. nr [...], ale też treść tego uzasadnienia. Nie przystaje ono bowiem do rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji Dyrektora MOPS z [...] grudnia 2016 r. Podobnie treść odpowiedzi na skargę nie dotyczy zaskarżonej decyzji. 7. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, iż sprawa zakończona decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2017 r. pozostawała tożsama ze sprawą zakończoną już decyzją ostateczną tego organu w dniu [...] listopada 2016 r. Tożsamość ta obejmowała tożsamość stron postępowania, tożsamość jego przedmiotu w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Podobnie tożsamość ta istniała także w dacie wydawania przez organ I instancji jego decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. w odniesieniu do ostatecznej decyzji SKO z dnia [...] listopada 2016 r. Zachodziły zatem podstawy do stwierdzenia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w związku z 135 Ppsa i art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, nieważności zarówno decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora MOPS z dnia [...] stycznia 2016 r.