II SA/Go 211/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi W.N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego W.N. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych – na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842; dalej zwana ustawą COVID) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 266; dalej zwana u.s.u.s.) – odmówił W.N. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczeniem społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] listopada 2020 r. Od tej decyzji W.N. wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] organ utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu powołał przepisy art. 31zq ust. 8 i art. 31zq ust. 3 ustawy COVID i wskazał, że z treści przytoczonego art. 31zq ust. 3 wynika, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Organ podał, że dokumenty rozliczeniowe za listopad 2020 r. zostały złożone dnia 7 stycznia 2021 r. Terminem ustawowym do złożenia dokumentów był 31 grudnia 2020 r. i jego przekroczenie stało się podstawą odmowy zwolnienia ze składek. Na tę decyzję W.N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który po jej rozpatrzeniu prawomocnym wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Go 486/2,1 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnianiu tego wyroku sąd wskazał, że organ nie uzasadnił dlaczego – w świetle przepisów ustawy COVID - skarżący nie jest zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych i nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. (braki uzasadnienia decyzji), które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dalej sąd stwierdził, że załatwienie wniosku skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek winno nastąpić z uwzględnieniem przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID i przy ustaleniu, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku złożenia wymaganych dokumentów organ był zobligowany do podjęcia czynności, których mowa w tym przepisie. Nadto brak udzielenia informacji w tej kwestii stanowił naruszenie wynikającej z art. 9 k.p.a. zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. 2. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2021 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że "przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie przeanalizował uregulowania prawne dotyczące możliwości zwolnienia z opłaty składek i ustalił stan faktyczny". Dalej podał, że zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia wykonawczego do ustawy COVID warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za listopad 2020 r., nie później niż do dnia 31 grudnia 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (co w sprawie nie występuje, gdyż skarżący był zobowiązany do składania deklaracji rozliczeniowych w każdym miesiącu). Termin na złożenie deklaracji rozliczeniowej za miesiąc listopad przypadał na dzień 15 grudnia 2020 r. Jest to termin, jak podkreślił organ, określony ustawowo w art. 47 u.s.o.s. i zawity, "którego Zakład nie może przedłużać ani skracać, a wszelkie uchybienia (także zaistniałe w wyniku przeoczenia lub niedopatrzenia) w zakresie niezłożenia wymaganego dokumentu w terminie nie mogą stanowić podstawy do żądania zwolnienia z opłaty składek". Nadto "termin na złożenie deklaracji był stronie znany, a jego niedotrzymanie nastąpiło przez przeoczenie". Jako płatnik składek skarżący jest "zobowiązany do przestrzegania obowiązujących terminów, a Zakład nie może przejmować za płatników obowiązku dokładania wszelkiej staranności w zakresie przestrzegania wymogów ustawowych ani naginać obowiązujących w tym zakresie norm do indywidualnych sytuacji". Z uwagi na fakt, że deklaracja wpłynęła w dniu 7 stycznia 2021 r. i skarżący nie był zwolniony z obowiązku jej złożenia wniosek nie podlegał uwzględnieniu. 3. W skardze wniesionej, z zachowaniem terminu, do tutejszego sądu przeciwko całości decyzji, pełnomocnik W.N. zarzucił jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 15zzzzzn2 ustawy COVID przez niezastosowanie tego przepisu wyrażające się w niezawiadomieniu strony o uchybieniu terminu i niewyznaczeniu stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu pomimo tego, że sad administracyjny nakazał organowi uwzględnienie tego przepisu przy ponownym rozpoznaniu sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sprawie i całkowite pominięcie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zawartych w wyroku z dnia 15 września 2021 r., w szczególności poprzez pominięcie i niezastosowanie art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID, - naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz działaniu wbrew słusznemu interesowi obywateli wyrażającym się w odmowie zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, bez podania argumentów mających za tym przemawiać, braku jakiejkolwiek inicjatywy w ustaleniu okoliczności sprawy, w szczególności wyjaśnienia powodów uchybieniu terminowi, podczas gdy skarżący uchybił terminowi o jeden dzień przy czym organ ponownie procedując w sprawie pominął w zupełności wyrok sądu administracyjnego w tym zakresie, - naruszenie art. 8 i 80 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności, że organ pominął wskazania sądu administracyjnego, - naruszenie art. 9 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, gdyż organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody, podczas gdy w przedmiotowym przypadku organ, zamiast udzielić skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, ograniczył się jedynie do wydania decyzji odmownej. Z tych względów wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wynika, że sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa, zgodnie z wolą stron, została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 5. Pierwszoplanową kwestią jest w niniejszej sprawie skontrolowanie zgodności z prawem wydanej w ponowionym postępowaniu decyzji pod kątem wykonania przez organ wskazań zawartych w prawomocnym wyroku tutejszego sądu z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Go 486/21 wydanego w tej samej sprawie, gdyż rozstrzygając ponownie sprawę organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. został związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w tym wyroku (związanie to dotyczyło w szczególności kwalifikacji prawnej i zakresu uzupełniającego postępowania). Przypomnieć należy, że istota tego związania polega nie tylko na obowiązku jego realizacji przez organ, ale również zakaz formułowania przez sąd ponownie rozpatrujący tą samą sprawę ocen sprzecznych z treścią poprzedniego wyroku oraz stanowczy nakaz reagowania w treści nowego rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania administracyjnego. W następstwie związania określonego w art. 153 p.p.s.a. organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Rozpoznając sprawę powtórnie, organ administracji ma zatem obowiązek zastosować wchodzące w grę przepisy prawa w znaczeniu nadanym mu przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 2344/13, CBOSA). 6. Z treści i uzasadnienia wydanej w ponowionym postępowaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2022 r. wynika, że organ zignorował ocenę prawną oraz wytyczne sądu, podejmując nawet nieuprawnioną polemikę z treścią prawomocnego i wiążącego go orzeczenia. Z uzasadnienia wyroku z dnia 15 września 2021 r. w sprawie II SA/Go 486/21 wynika jasno, że "załatwienie wniosku skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek winno nastąpić z uwzględnieniem przepisu art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID i przy ustaleniu, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku złożenia wymaganych dokumentów organ był zobligowany do podjęcia czynności, o których mowa w tym przepisie". Organ ustalając, że skarżący był zobligowany do składania comiesięcznych deklaracji nie wdrożył w ogóle trybu przewidzianego art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID, czym naruszył rażąco nie tylko związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a., ale również ponownie art. 9 k.p.a. oraz art. 79a § 1 k.p.a. 7. Nadto zupełnie błędna i niezgodna z oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku jest, dokonana przez organ w decyzji wykładnia art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID. Przepis ten został bowiem przez sąd przywołany także w kontekście jego zastosowania do terminów prawa materialnego i to terminów zawitych (inaczej nie mógłby zostać zastosowany w sprawie). Jego literalna treść, o której wypowiadał się już tutejszy sąd w podobnych sprawach, nie dozwala na potraktowanie go według standardowej charakterystyki terminów "przywracalnych" i "nieprzywracanych". Z treści tego przepisu wynika bowiem wprost, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności, między innymi "kształtującej jej prawa i obowiązki" (a zatem terminów materialnoprawnych) oraz "terminów zawitych"! (por. art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy COVID). Przepis ten, co również wyraźnie z niego wynika, obejmuje stany faktyczne, które miały miejsce przed jego wejściem w życie: mianowicie w okresie od obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (por. choćby prawomocny wyrok tutejszego sądu z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie II SA/Go 998/21). Organ nie dość jednak, że nie zapoznał się nawet z treścią tego przepisu, to w ogóle go nie zastosował, rozważając kwestię przywrócenia terminu poza instytucją przywrócenia terminu, którą powinien, jako postępowanie wpadkowe, wdrożyć odrębnie informując o tym stronę i wyznaczając stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a.). 8. Zdaniem sądu przy tak jaskrawym i wręcz demonstracyjnym zignorowaniu w oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku popełnione przez organ uchybienie należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wskazane związanie stanowi bowiem gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej praworządności, a bez egzekwowania stosowania art. 153 p.p.s.a. trudno wyobrażać sobie nie tylko sens sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji, ale generalnie spójność działania systemu władzy państwowej w perspektywie przestrzegania ogólnosystemowej zasady zaufania obywateli do państwa. Podkreślić tu w szczególności należy, że w zasadzie cała linia orzecznictwa sądów administracyjnych w tego typu sprawach jest jednolita, ukształtowana i znana organowi, z innych spraw. Na tym tle niniejszy przypadek (pierwszy w tutejszym sądzie ponownie rozpatrywany) może być zatem sygnałem systemowej nieprawidłowości działania publicznej administracji, wypaczającej cele i sens wsparcia mikroprzedsiębiorców, proklamowanego i uregulowanego w tzw. tarczy antykryzysowej. Z tych też względów, sąd podzielając wszystkie zarzuty skargi, ale nie będąc związany jej wnioskami, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a nadto, mając na uwadze jaskrawe naruszenie zasad określonych w art. 9 k.p.a. oraz art. 79a § 1 k.p.a., na podstawie art. 135 p.p.s.a. nieważność także poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. O kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego należnych stronie skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.