II SA/Go 216/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2008 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie pomocy społecznej p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem [...] D.B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. o podanie podstawy prawnej przeprowadzania wywiadu środowiskowego z osobami ubiegającymi się o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Wniosła ponadto o wyjaśnienie zasad przeprowadzania wywiadu środowiskowego oraz przedstawiła swoje wątpliwości związane z tym zagadnieniem. Pismem [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wyjaśniło wnioskodawczyni, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 października 1994 r, o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) organy te są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej, w zakresie ich właściwości leży w szczególności rozpatrywanie odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji. Samorządowe kolegia odwoławcze nie zajmują się natomiast poradnictwem prawnym czy wyjaśnianiem treści przepisów prawnych. Po analizie treści pisma D. B. Kolegium doszło do wniosku, że pismo to nie powoduje konieczności wydawania w sprawach w nim poruszanych decyzji administracyjnych. Organ nie dostrzegł podstaw do interweniowania w sprawie. W szczególności pismo to nie stanowiło odwołania od decyzji, zaś skoro nie ma odwołania, to Kolegium daną sprawą się nie zajmuje. Ponadto na podobne pismo strony Kolegium przesłało już odpowiedź. Na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. D.B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wniosła o jego weryfikację oraz kontrolę, wskazała, że nie ma zaufania do tego organu, który jej zdaniem robi błędy prawne, źle interpretuje przepisy oraz udziela skarżącej niewłaściwych pouczeń. Skarżąca zakwestionowała ponadto terminowość załatwiania spraw przez Kolegium, a także zarzuciła temu organowi oraz organom pomocy społecznej brak wnikliwości i nadmierny formalizm przy rozpatrywaniu jej spraw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca dla określenia właściwości sądów administracyjnych zastosował pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej. Sprawa sądowoadministracyjna to rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny skargi na zgodność z prawem działania lub bezczynności organów wykonujących administrację publiczną. Elementem konstytutywnym sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Element ten różni sprawę sądowoadministracyjną od sprawy administracyjnej. Cechą właściwą dla sprawy administracyjnej jest jej merytoryczne rozstrzygnięcie przez dokonanie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki (por. B. Adamiak, Rozgraniczenie właściwości sądów w polskim systemie prawnym w: Sądownictwo Administracyjne (...) 1980-2005 wyd. NSA Warszawa 2005, str. 11). Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej w skrócie p.p.s.a.), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 p.p.s.a. Z przyczyn podanych niżej, w szczególności należało rozważyć, czy akt ten mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) mają charakter zewnętrzny, co oznacza, że są skierowane do podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) mają charakter publicznoprawny oraz 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2006, str. 29-30; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, str. 59-60). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Skierowane do skarżącej pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lutego 2008 r. nie posiada tej ostatniej cechy, brak jest bowiem bezpośredniego związku między treścią pisma organu a sferą praw i obowiązków skarżącej. Zaskarżone pismo Kolegium ma charakter wyłącznie informacyjny, jego treść nie zawiera konkretyzacji w odniesieniu do skarżącej jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku, co prowadzi do wniosku, że pismo to nie podlega zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a skarga podlega odrzuceniu. Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek