II SA/Go 216/12

Dnia 4 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] roku Nr XIII/85/2011 w sprawie założenia Liceum Ogólnokształcącego [...] p o s t a n a w i a : odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2 i § 3. Dnia [...] listopada 2011r. Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr XIII/85/2011 w sprawie założenia Liceum Ogólnokształcącego [...]. W myśl § 1 uchwały, z dniem 1 września 2012 r. zakłada się publiczną szkołę ponadgimnazjalną o nazwie Liceum Ogólnokształcące [...]. Szkołę tę włącza się w skład struktury organizacyjnej Zespołu Szkół Ogólnokształcących (§ 2 uchwały), przy czym organizację pracy Szkoły określi statut Zespołu Szkół (§ 3 uchwały). Na powyższą uchwałę, w części obejmującej jej § 2 , § 3 oraz słowa w tytule "w Zespole Szkół Ogólnokształcących", Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewoda zarzucił powyższej uchwale istotne naruszenie art. 58 ust. 6 i art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Nadto skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania przedmiotowej uchwały w zakresie jej § 2 i § 3. Powyższy wniosek Wojewoda uzasadnił trudnymi do odwrócenia skutkami, jakie wywoła włączenie utworzonej szkoły do Zespołu Szkół Ogólnokształcących. Odwrócenie tych skutków wiąże się przede wszystkim z trudnymi do wykonania zmianami organizacyjnymi zmierzającymi do wyodrębnienia samodzielnej placówki (w tym do wyposażenia jej w mienie) oraz ze zmianami w zakresie stosunków pracy nauczycieli. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ podał, iż Powiat wielokrotnie już tworzył, łączył, dzielił, likwidował placówki oświatowe i ma w tym zakresie doświadczenie, które będzie mógł wykorzystać w razie wydania przez Sąd orzeczenia zgodnego z żądaniem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego okazał się niezasadny. Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s.186). Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest zatem każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. Akt administracyjny zostanie wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w tym akcie (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 336-340). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy tylko aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, a także aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Ze względu na niezwykle zróżnicowany charakter działań organów administracji publicznej, każdy akt administracyjny wymaga indywidualnej oceny, czy w stosunku do niego może znaleźć zastosowanie instytucja wstrzymania wykonania (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 336-340). Do aktów tego rodzaju, jak zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie utworzenia szkoły lub placówki publicznej, instytucja wstrzymania wykonania – co do zasady – może znaleźć zastosowanie. Tego rodzaju akt obliguje bowiem organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia szeregu działań mających na celu zapewnienie odpowiedniej infrastruktury, środków materialnych oraz pracowników niezbędnych do uruchomienia działalności tworzonej placówki. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego (nie zawiera bowiem norm generalnych i abstrakcyjnych, obowiązujących na obszarze działania ustanawiającego je organu), nie znajduje do niej zastosowania zastrzeżenie odnoszące się do przepisów prawa miejscowego, zawarte w zdaniu pierwszym art. 61 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Po pierwsze, po ewentualnym uwzględnieniu skargi przez Sąd, ciężar usunięcia skutków działań zmierzających do wykonania zaskarżonej uchwały spoczywać będzie na Radzie Powiatu, przy czym – jak wynika z treści odpowiedzi na skargę – organ jest świadom związanego z tym ryzyka i gotów jest wziąć je na siebie. Po drugie natomiast, porównanie okresu od dnia wydania niniejszego postanowienia do dnia rozprawy wyznaczonej na 18 kwietnia 2012 r. (dwa tygodnie) z okresem pomiędzy dniem rozprawy a dniem 1 września 2012 r., kiedy Liceum Ogólnokształcące [...] ma rozpocząć działalność (ponad cztery miesiące) wskazuje, że Rada Powiatu będzie dysponować czasem wystarczającym do usunięcia skutków wprowadzenia w życie zaskarżonej uchwały po ewentualnym wyroku uwzględniającym skargę. Nie przesądzając w jakimkolwiek stopniu na obecnym etapie sprawy o treści orzeczenia kończącego postępowanie należy jednak podkreślić, iż ewentualne uwzględnienie skargi będzie stanowiło dla Sądu w myśl art. 152 p.p.s.a. podstawę do rozstrzygnięcia, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. Z kolei w razie oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i wniesienia od tego wyroku skargi kasacyjnej, ewentualny kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały będzie stanowił przedmiot oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.