II SA/Go 220/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 1. Rada Powiatu [...] dnia 28 stycznia 2022 r. podjęła uchwałę nr XLII.273.2022 w sprawie ustalenia wysokości diet radnych. Jako jej podstawę prawną wskazano art. 21 ust. 4 i art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.; dalej cytowana jako u.s.p.) oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. z 2021 r., poz. 1975). 2. Skargę na tę uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] ,złożył Prokurator Regionalny w [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzucając istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 21 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 44 ust u.s.p. w zw. z art. 2 ust. 1,art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.1461) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnychi nie wywołuje skutku prawnego. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że uchwała określająca wysokośći sposób naliczenia diet dla radnych i należy do kategorii aktów prawa miejscowego i powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czego zaniechano. 3. W odpowiedzi na skargę organ przyznał zasadność skargi, potwierdzając fakt nieopublikowania uchwaływ wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p.nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem, przy czym kwalifikatorem tej przesłanki jest ustalenie, że chodzi o istotne naruszenie prawa. Za takie uznawane jest nieopublikowanie aktu prawa miejscowego. 5. Sąd podziela pogląd wyrażony skardze i od kilku co najmniej lat utrwalony w judykaturze (z wielu por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19i 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem zawiera normy abstrakcyjne (diety mają charakter powtarzalny) oraz normy generalne (ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję). Dlatego też jako akt prawa miejscowegozaskarżona uchwała, podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 i 5 u.s.p., powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w jej § 8 określono, że wchodzi ona w życie z dniem 1 lutego 2022 r. i podlega ogłoszeniu "w sposób. zwyczajowo przyjęty". Uchwała nie została jednak ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. 6. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 ust.1 u.s.p. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać jego adresatów i nie wywołuje skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony.W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.