II SA/Go 221/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr XXX/210/2021 w sprawie diet radnych Rady Miejskiej w [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu [...] grudnia 2021 r. Rada Miejska w [...], powołując się na art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej jako u.s.g.), podjęła uchwałę XXX/210/2021 w sprawie diet radnych Rady Miejskiej w [...]. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Rejonowy w [...], zarzucając uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 25 ust. 4 w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej jako u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, przez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem podjęcia i podlegała ogłoszeniu zgodnie z przyjętymi zasadami (tj. w BIP i na tablicy ogłoszeń Urzędu). Procedura stanowiona w latach ubiegłych była zgodna ze zdecydowanie przeważającą linią orzeczniczą zarówno sądów administracyjnych, jak i rozstrzygnięciami nadzorczymi Wojewody [...]. Obecnie ugruntowała się linia interpretacyjna potwierdzająca, że uchwała w sprawie diet radnych jako akt prawa miejscowego podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym. Zdaniem organu, gminy nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji wynikających ze zmiany interpretacji przepisów prawa. Gwarantem tego jest konstytucyjna zasada zaufania obywateli (w tym pełniących ważne społecznie funkcje radnego i sołtysa) do państwa i stanowionego przezeń prawa. Stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w znacznej mierze podważy zaufanie do pewności i stabilności prawa nie tylko samych organów, ale również samych obywateli. Ponadto organ podkreślił, że skarżona uchwała nie jest już w obrocie prawnym. Z załączonej do odpowiedzi do skargi uchwały nr XIII/96/2024 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. w sprawie diet dla radnych Rady Miejskiej w [...] (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. z 2025 r., poz. 23) wynika bowiem, iż utraciła ona moc. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o umorzenie postępowania lub stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd rozpoznał opisaną powyżej skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył zarówno skarżący, jak i organ. . Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła w niniejszej sprawie opisana na wstępie uchwała w sprawie w sprawie diet radnych Rady Miejskiej w [...]. Podstawę materialną powyższej uchwały stanowił art. 25 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Rejonowy w [...], którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 390) oraz art. 8 § 1 p.p.s.a. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Jedyną podstawą legitymacji skargowej prokuratora jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok NSA z 13 października 2006 r., I OSK 978/06). W niniejszej sprawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na to, iż jako akt prawa miejscowego, nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co stanowi istotne naruszenie prawa. Sąd uznał skargę oraz podniesione w niej zarzuty za w pełni uzasadnione. Wprawdzie w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów - obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA z: 25 września 2019 r., II OSK 2678/17; 20 września 2018 r., II OSK 2322/16; 13 grudnia 2016 r. I OSK 2243/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z: 19 września 2019 r., II OSK 2048/17; 20 września 2018 r. II OSK 2353/16; 25 lutego 2016 r. II OSK 1572/14; 11 września 2012 r., II OSK 1818/12). Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że niewątpliwie treść zaskarżonej uchwały przemawia za uznaniem jej za akt o charakterze normatywnym. Uchwała w sprawie diet radnych zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Normy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełni określoną w tej uchwale funkcję. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością, co oznacza, że zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, jak i zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2025 r., IV SA/Po 25/25). W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g organy gminy mogą na podstawie upoważnień ustawowych stanowić akty prawa miejscowego, które obowiązują na obszarze gminy. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie organów, które je ustanowiły. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, stosownie do art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań odnoszących się do uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z: 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18; 14 października 2020 r., II OSK 2040/18; wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020 r., IV SA/Po 749/19; wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., II SA/Gd 719/18). Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z: 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 i 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, niewątpliwie podlegała obowiązkowi opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie zaś powyższego wymagania w zakresie należytej publikacji uznać należało za istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 42 u.s.g. i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że o tym czy dany akt stanowi bądź nie stanowi akt prawa miejscowego, tzn. czy zawiera bądź nie normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, decyduje obiektywny stan rzeczy, a nie określona praktyka. Ponadto podkreślenia wymaga, że utrata mocy zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały, na podstawie uchwały Rady Miejskiej nr XIII/96/2024, nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Takie stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., W 5/94 (OTK 1994/2/44). Ponadto w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., K 10/93 (OTK 1994/1/7) Trybunał podkreślił, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, ani też nie może automatycznie przesądzać o niezasadności skargi (por. wyroki NSA: z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10). Na skutek uchylenia (utraty mocy) bądź zmiany treści uchwały, przepisy aktu prawa miejscowego tracą moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego, natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały (w całości, bądź w części) wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. Z powyższych względów Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.