II SA/Go 222/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005r. utrzymał w mocy decyzję. Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r., którą odmówiono H.S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W decyzji organ powołał się na art. 88 ust.1, art. 92 i art. 97 ust.5 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990r. o Policji. (t.j. Dz. U. z 2002r. nr 7 poz. 58 z późn. zm.) oraz § 1 ust.2 pkt.1 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100 poz. 918). W uzasadnieniu wskazano, że H.S. otrzymał w dniu [...] września 1992r. na mocy decyzji administracyjnej mieszkanie służbowe przy [...]. W tym samym dniu zawarta została umowa najmu na wskazany lokal. Osobami uprawnionymi do zamieszkania byli jego żona I.S. i syn A.S.. W dniu [...] grudnia 1999r. wyrokiem Sądu Okręgowego małżeństwo H.S. z I.S. zostało rozwiązane poprzez rozwód. W wyroku ustalono sposób korzystania z mieszkania przy [...] w ten sposób, że funkcjonariuszowi przyznano prawo do wyłącznego korzystania z mniejszego pokoju oraz współkorzystania z kuchni, łazienki i przedpokoju. W dniu [...] grudnia 2003r. zainteresowany zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wyrażenie zgody na wykup zajmowanego lokalu. W dniu [...] stycznia 2004r. skarżący otrzymał od Komendanta Powiatowego Policji informację odmowną następnie [...] lutego 2004r. Komendant Powiatowy Policji zrzekł się prawa dysponowania lokalem mieszkalnym przy [...] na rzecz właściciela - Miasta. W dniu [...] października 2004r. stosunek najmu lokalu przez zarządcę nieruchomości został H.S. wypowiedziany - z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia. W okresie tym H.S. pozostawał głównym najemcą lokalu. W dniu [...] lipca 2004r. H.S. został wymeldowany z przedmiotowego lokalu. W dniu [...] listopada 2004r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją Komendanta Powiatowego Policji odmówiono przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Jako podstawę odmowy świadczenia organ I instancji powołał § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazano również, że prawo policjanta do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie ustawy o Policji realizowane jest przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału nie dokonano, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Równoważnik jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta do otrzymania lokalu mieszkalnego. Z tego też względu przyznanie równoważnika możliwe jest tylko w sytuacji, gdy policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej lecz lokalu takiego nie otrzymał. Jeżeli policjant otrzymał już przydział lokalu i ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to nie spełnia on warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji świadczenie to przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Negatywną przesłanką przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi posiadanie i zbycie lokalu lub domu odpowiadającego co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej, położonego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zdaniem organu z chwilą otrzymania przez H.S. przydziału lokalu mieszkalnego stał się osobą objętą wyłączeniem przewidzianym w art. 92 ust.1 ustawy o Policji. Wskazano również, że zrzeczenie się przez Komendanta Powiatowego Policji dysponowania lokalem mieszkalnym położonym w [...] na rzecz właściciela Miasta nie przyczyniło się do utraty uprawnień H.S. do tego lokalu. Od [...].02.2004r. do chwili wymeldowania funkcjonariusza z lokalu tj. do dnia [...].11.2004r. pozostawał on głównym najemcą lokalu mieszkalnego stanowiącego zasób gminy. Zgodnie z rozporządzeniem z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego z brak lokalu mieszkalnego - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiada lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy. Zdaniem organu w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji nie utracił tytułu prawnego do lokalu, bowiem sześciomiesięczny termin wypowiedzenia umowy kończył się [...].04.2005r. Od decyzji tej skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze tej wniesiono o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji i przyznanie skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu służbowego w miejscu służby. Ewentualnie wniósł o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze wskazano, że decyzja rażąco narusza prawo oraz jest próbą jego obejścia w szczególności art. 92 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i jego nie zastosowanie pomimo, że skarżący nie posiada własnego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, ani też w miejscowości pobliskiej. Ponadto zdaniem skarżącego został pozbawiony prawa do lokalu służbowego. Nigdy się takiego prawa nie zrzekał i nie wyraził zgody na jego utratę. Błędnie zastosowano przepis § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 28.06.2002r.w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odmowy (....) doprowadziło do bezprawnego pozbawienia skarżącego tego równoważnika pieniężnego za brak lokalu służbowego. Zdaniem skarżącego ominięcie prawa jest ewidentne bowiem gdyby przyjąć zasadność decyzji Komendant Powiatowego Policji pozbawiającego prawa do lokalu służbowego skarżącego, to uznano by za zasadne decyzje o przekazaniu wszystkich lokali służbowych policjantów samorządom terytorialnym z jednoczesnym pozbawieniem tych policjantów praw do równoważnika za brak lokali mieszkalnych w miejscu pełnienia służby. Zdaniem skarżącego nieporozumieniem prawnym i faktycznym zaskarżonej decyzji jest twierdzenie, że zrzeczenie się przez komendanta dysponowania lokalem mieszkalnym nie przyczyniło się do utraty przez skarżącego uprawnień do lokalu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że skarżący utracił prawo do zajmowania lokalu mieszkalnego zajmowanego na postawie umowy najmu gdyż nie zamieszkiwał pod wskazanym adresem. Skoro więc skarżący nie wykazał woli zachowania tego prawa i swym postępowaniem doprowadził do jego utraty nie może być wspierany z publicznych środków finansowych jakimi są sumy przeznaczone na rekompensatę policjantom, wobec których Policja nie mogła wykonać obowiązku ustawowego zapewnienia lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego czy też przepisów postępowania, które to naruszenia mają wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd jest władny to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie uchybia prawu. W niniejszej sprawie Sąd również nie stwierdził by zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca obarczona była wadą powodującą ich nieważność. Wskazać należy jednakże, że Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej jak i drugiej instancji w szczególności art. 10 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie. W aktach administracyjnych brak jest dokumentu z którego wynikałoby, że przed wydaniem decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – skarżącemu umożliwiono wypowiedzenie się co do dowodów i materiałów zebranych w sprawie. Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji wszczęte zostało na wniosek skarżącego. Z akt administracyjnych nie wynika czy przed wydaniem decyzji organ I jak i II instancji umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Artykuł 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że uchylenie przez sąd decyzji lub postanowienia możliwe jest w razie stwierdzenia co najmniej jednego z trzech naruszeń prawa: a/ naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każdy przypadek naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd. W okolicznościach niniejszej sprawy powyższe naruszenie nie miało wpływu na wynik postępowania. Skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze do sądu nie podnosił zarzutu tej treści. Sąd nie będąc związany granicami skargi również pomimo braku w tym zakresie zarzutu, badał czy naruszenie przepisu art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego miało wpływ na wynik sprawy albo czy naruszenie to pozbawiło stronę udziału w postępowaniu. W tym zakresie Sad doszedł do przekonania, że naruszenie to takiego wpływu nie miało. W sprawie nie wynika aby organ nie zebrał całości materiału dowodowego. Zarzuty zawarte zarówno w odwołaniu jak i skardze odnoszą się do odmiennej oceny zebranych faktów i zastosowania do nich przepisów § 1 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd stwierdził również, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przywołanym przepisem decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym zakresie decyzja organu I instancji nie spełnia wskazanych tym przepisem wymogów. Uzasadnienie faktyczne nie zawiera wskazania faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji usunął wskazane nieprawidłowości. Podstawą wydania decyzji odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowił przepis § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest ustalenie czy skarżący utracił prawo do dysponowania, a tym samym czy zachodzi przesłanka negatywna do ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja z dnia [...] lipca 2004r. Wojewody [...] dotycząca wymeldowania skarżącego z lokalu przy [...], okoliczności, że nie przebywa we wskazanym lokalu skarżący nie neguje. Stwierdza jedynie, że wyprowadzenie z przedmiotowego lokalu spowodowane było zachowaniem się jego byłej żony – I.S.. Zachowaniem swoim zmusiła skarżącego do opuszczenia lokalu, jednak opuszczenie to nie było zdaniem skarżącego dobrowolne. Z uwagi, że decyzja o wymeldowaniu jest ostateczna należało uznać, że skarżący lokal przy [...] opuścił dobrowolnie. W aktach administracyjnych znajduje się również wypowiedzenie stosunku najmu lokalu nr 1 przy [...] – z dnia [...] października 2004r. skierowane do skarżącego. Jako podstawę wypowiedzenia umowy najmu podano art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71 poz. 733) zgodnie z którym właściciel lokalu może wypowiedzieć stosunek najmu z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu wypowiedzenia z powodu nie zamieszkiwania najemcy przez okres dłuższy niż 12 m-cy. Głównym najemcą lokalu nr 1 przy [...] był skarżący. W obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego. Skarżący nie podjął kroków prawnych mających na celu uznanie wypowiedzenia najmu za bezskuteczne. Bezspornym w sprawie jest również to, że w okresie od wypowiedzenia umowy najmu do dnia [...] kwietnia 2005r. skarżący miał prawo do lokalu mieszkalnego – pomimo, że nie był w nim zameldowany. W sprawie nie ma znaczenia okoliczność czy skarżący prawo do lokalu mieszkalnego utracił z własnej winy czy też nie. Przepis § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi, iż równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie zrzekł się prawa do lokalu mieszkalnego. Jednakże niezamieszkiwanie w lokalu spowodowało utratę przez niego prawa do tego lokalu. Skarżący wskazuje, że utracił prawo do lokalu w wyniku zrzeczenia się przez Komendanta Powiatowego Policji prawa do dysponowania przedmiotowym lokalem mieszkalnym. Stwierdził, "że został pozbawiony, bez możliwości skutecznego przeciwdziałania temu – prawa do lokalu służbowego". Zdaniem skarżącego to Komendant Powiatowy Policji pozbawił jego prawa do tego lokalu. Sytuacja życiowa w której znalazł się skarżący jest dla niego niekorzystna. Sytuacja ta nie wynikła jednak z faktu, że Komendant Powiatowy Policji zrzekł się prawa do dysponowania lokalem na rzecz właściciela – Miasta, a z faktu, że skarżący nie przebywał w przedmiotowym lokalu od 1999r. Skarżący w toku postępowania w sprawie wymeldowania nie wykazał, iż do opuszczenia miejsca zamieszkania został zmuszony i uczynił to wbrew swojej woli, nie podejmował również kroków mających na celu uznanie za bezskuteczne wypowiedzenia umowy najmu. Pomimo, iż miał prawo do korzystania z lokalu nie podejmował żadnych czynności mających na celu przywrócenie posiadania przedmiotowego lokalu. Na marginesie sprawy wskazać należy, że okoliczność, iż skarżący nie przebywał w lokalu przydzielonym w związku z pełnieniem przez niego służby, mogła stanowić również podstawę do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. W dacie orzekania przez organy administracji obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz przydziału, opróżnianiu tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131 poz.1469). Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 pkt 6 przywołanego rozporządzenia – opróżnienie lokalu mieszkalnego następuje jeżeli lokal mieszkalny nie jest zamieszkiwany przez policjanta przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, chyba że zachodzą okoliczności uzasadniające czasowy pobyt policjanta poza miejscem stałego zamieszkania. W niniejszej sprawie bezspornie ustalono, ze skarżący nie przebywa w przedmiotowym lokalu ponad 12 m-cy. Jak już wcześniej wskazano, nie ma znaczenia w jakich okolicznościach nastąpiła utrata uprawnień do lokalu. W okolicznościach niniejszej sprawy można dopuścić pogląd, że pomimo iż skarżący przyczynił się do utraty prawa do lokalu, nie można mu w tym zakresie przypisać wyłącznej winy. Ustawodawca jednak w rozporządzeniu w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - nie wskazuje, iż równoważnika za brak lokalu nie przyznaje się jeżeli policjant utracił prawo do lokalu mieszkalnego ze swojej winy. W § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jest mowa o "utracie" lub zrzeczeniu się prawa do lokalu dotychczas zajmowanego. Zarówno ustawa o Policji jak i rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - nie określa pojęcia "utrata prawa do lokalu". Wg Słownika języka polskiego – "utracić" oznacza zostać pozbawionym czegoś, stracić. Zdaniem Sądu przez pojęcie "utrata prawa do lokalu" należy rozumieć wszystkie sytuacje prawne i faktyczne które prowadzą do "pozbycia" się przez policjanta uprawnienia do korzystania z lokalu, który otrzymał w ramach wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawa do lokalu. Nie przebywanie przez skarżącego w przedmiotowym lokalu doprowadziło do wypowiedzenia umowy najmu, a w konsekwencji do utraty prawa do zamieszkiwania w lokalu. W niniejszej sprawie Sąd nie jest władny do oceny zasadności i celowości działań Komendanta Powiatowego Policji w zakresie dysponowania lokalami. Oczywiście nie można podzielić stanowiska organu wskazanego w odpowiedzi na skargę, że skarżący podejmując próby wykupienia mieszkania w 2003r. lokalu wykazywał czytelny sygnał co do dalszego swojego postępowania i zamiarów co do byłej małżonki i dzieci. Zdaniem Sąd nie wynika z akt postępowania jaki zamiar miał skarżący. Sąd w przedmiotowej sprawie nie jest uprawniony do oceny czy rezygnacja z uprawnień do dysponowania lokalem miała na względzie dobro małoletnich dzieci, albowiem nie jest to przedmiot niniejszego postępowania jak również organ w przedmiotowym zakresie nie prowadził postępowania. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że decyzja organu stanowi obejście prawa. Gdyby skarżący przebywał w lokalu, brak byłoby podstaw do wypowiedzenia umowy najmu, a tym samym skarżący nie utraciłby prawa do tego lokalu. Sąd podziela stanowisko organu zgodnie z którym równoważnik jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta do otrzymania lokalu mieszkalnego. Z tego też względu przyznanie równoważnika możliwe jest tylko w sytuacji, gdy policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej lecz lokalu takiego nie otrzymał. Jeżeli policjant otrzymał już przydział lokalu i ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to nie spełnia on warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji świadczenie to przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z chwilą otrzymania przez skarżącego lokalu mieszkalnego – nie przysługuje mu równoważnik za jego brak. Równoważnik ten nie przysługuje również w sytuacji w której skarżący utracił prawo do lokalu- co wynika wprost z brzmienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne pomimo wymienionych nieprawidłowości zakończone zostało decyzją, której rozstrzygnięcie nie uchybia prawu. Z uwagi, że zarzuty skarżącego nie mogły zostać uwzględnione, skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.