II SA/Go 223/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r., Nr XXXII/233/2022 w sprawie zmiany uchwały nr XVI/98/08 z dnia [...]r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] lutego 2022 r., na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej jako u.s.g.), uchwałę Nr XXXII/233/2022 w sprawie zmiany uchwały Nr XVI/98/08 z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie ustalania zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 37b ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm., dalej jako u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, przez niezasadne zaniechanie opublikowanie tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż w § 3 zaskarżonej uchwały zapisano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...]". Zdaniem skarżącego uchwała ustalająca wysokość diet sołtysów należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży przysługujących sołtysom stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba , ale każdy mieszkaniec .który pełniłby określoną w uchwale funkcję. Co prawda krąg adresatów uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.37b u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością sołtysa, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił i jest kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący. Jeśli zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego to powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 3 ww. uchwały z dnia [...] lutego 2022 r. stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwała nie została zatem ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania lub stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały i nieobciążanie organu kosztami postępowania, wskazując na zmianę interpretacji przepisów prawa w orzecznictwie sądowym, które dziś kwalifikuje takie akty jak objęty skargą, jako akty prawa miejscowego. Natomiast zdaniem organu gminy nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji wynikających ze zmiany interpretacji przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot, tj. Prokuratora Rejonowego w [...]. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie wskazuje się, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06, wyrok WSA w Lublinie z 17 maja 2018 r., III SA/Lu 79/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2022 r., Nr XXXII/233/2022 w sprawie zmiany uchwały Nr XVI/98/08 z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie ustalania zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 37b ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zgodnie z art. 40 ust. 1-2 u.s.g., w brzmieniu aktualnym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, organy gminy mogą na podstawie upoważnień ustawowych stanowić akty prawa miejscowego, które obowiązują na obszarze gminy. Zakresem tego upoważnienia objęte są, między innymi, sprawy wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). W uchwale zmieniającej pierwotną uchwałę z 2008 r., Rada Miejska w [...] ustaliła dla przewodniczących organów wykonawczych sołectw (sołtysów) Gminy [...] zryczałtowaną dietę miesięczną w wysokości wskazanej w § 1 uchwały. Organ przyjął jednak, że uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...]. Sąd podziela jednak pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego oraz uchwała w sprawie zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej (jak również uchwały w przedmiocie ich zmiany) stanowią akty prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21 oraz 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; CBOSA). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie organów, które je ustanowiły. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, stosownie do art. 40 i 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 i 14 października 2020 r. II OSK 2040/18). Niespełnienie wymagania w zakresie należytej publikacji uznać należało za istotne naruszenie prawa, w tym art. 40, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku, tj. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. ----------------------- 13