II SA/Go 223/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2025 r. nr XV/127/2025 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] wokół jeziora [...] postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej A. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W dniu [...] grudnia 2025 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, dalej jako u.s.g.) oraz na podstawie art. 14 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] wokół jeziora [...]. A. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, której zarzuciła: - istotne naruszenie art. 14 ust. 2 w związku z art. 27 u.p.z.p. poprzez brak własnego załącznika graficznego określającego granice obszaru objętego zmianą planu miejscowego, przy czym art. 27 u.p.z.p. nakazuje stosować wymogi dotyczące uchwalania planu miejscowego odpowiednio do jego zmiany, a zatem również wymogi z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. - naruszenie zasady określoności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieprecyzyjne określenie granic obszaru objętego zmianą planu, - istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p. poprzez niedopuszczalne przesądzenie w § 2 zaskarżonej uchwały o braku zmian załącznika graficznego już na etapie przystąpienia do procedury planistycznej, co stanowi ograniczenie zakresu przyszłej procedury i narusza zasadę partycypacji społecznej z art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. oraz zasadę proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, - naruszenie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez brak udokumentowania analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego, co – w powiązaniu z naruszeniem zasady jawności z art. 61 Konstytucji RP i art. 11b u.s.g. – potwierdza istotność wadliwości procedury przyjęcia zaskarżonej uchwały. Skarżąca wskazała, że jest właścicielką nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w [...], w obszarze objętym obowiązującym planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Nr XVII/118/05 z dnia [...] kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. nr 42, poz. 921 z dnia 22 lipca 2005 r.), którego zmiana została zainicjowana zaskarżoną uchwałą. Jako właścicielka nieruchomości objętej planem poddawanym procedurze zmiany, skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Naruszenie interesu prawnego skarżącej wynika przede wszystkim z normatywnego skutku § 2 zaskarżonej uchwały dla jej prawa własności. Przesądzenie, że rysunek planu nie ulegnie zmianie, zamyka możliwość rozważenia korekty rysunku dla działki skarżącej w toku procedury planistycznej - nie tylko w odniesieniu do przyszłych rozwiązań, lecz również istniejących błędów w rysunku planu. Nadto skarżąca wskazała, że wadliwe przystąpienie do procedury - bez prawidłowego określenia granic obszaru i bez udokumentowanej analizy zasadności - zagraża prawidłowości całej procedury, której wynik będzie kształtował sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej § 2 uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści powyższego przepisu wynika, że aby skutecznie wnieść skargę na uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Zatem osoba wnosząca skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy powinna wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2022 r., II SA/Gd 1/22). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12). Skarżący musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialną i pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację lub też nakłada na niego obowiązki. Interes prawny musi mieć charakter indywidualny (tzn. dotyczący konkretnej osoby), osobisty (tj. własny i zindywidualizowany), realny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu kwestionującego dany akt. Bezpośredniość interesu prawnego polega na bezpośredniości związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest jego interes prawny, natomiast jego realność oznacza, że nie może to być tylko interes przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale ma być to interes już rzeczywiście istniejący (por. P. Chmielnicki, U.s.g. Komentarz, WKP 2022, t. 7.2 i powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi A. M. jest uchwała Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] grudnia 2025 r. nr XV/127/2025 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...]wokół jeziora [...]. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Przepis art. 27 u.p.z.p. stanowi natomiast, że zmiana planu ogólnego lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, który Sąd orzekający podziela, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia planu, jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka ma charakter intencyjny, wyrażający wolę gminy co do rozpoczęcia procedury planistycznej oraz ustalenia w załączniku graficznym granic obszaru, którego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Jest ona koniecznym elementem dla wszczęcia procedury planistycznej, co oznacza, że pozostaje w zakresie "sprawy z administracji publicznej", bowiem bez niej nie mogą być wypełnione kompetencje rady gminy dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto uchwała nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów. Okoliczność, że pośrednio uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12; postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 25 czerwca 2025 r., II SA/Sz 385/25). Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2025 r., II OSK 813/25; z dnia 7 października 2025 r., II OSK 1852/25; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 września 2016 r., IV SA/Wa 1144/16). Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że charakter prawny zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nie pozwala na uznanie, iż interes prawny lub uprawnienie skarżącej A. M. został naruszony, wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., postanowił jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.