II SA/Go 225/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi "E" spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej "E" spółki z o.o. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił "E" sp. z o.o. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 1269,82 zł, uzyskanych na mocy decyzji z [...] listopada 2014 r. nr [...] w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 31a rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 30 listopada 2009 r. Nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65), państwa członkowskie systematycznie aktualizują system identyfikacji działek rolnych i kontrolują wszystkich rolników na całym obszarze objętym tym systemem w okresie maksymalnie trzech lat, obejmując kontrolą rocznie co najmniej 25% kwalifikujących się hektarów zarejestrowanych w systemie identyfikacji działek rolnych. Zatem w odniesieniu do działek zgłoszonych we wniosku strony w 2014 r. aktualizacja została przeprowadzona na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych 20 maja 2014 r. W następstwie tej aktualizacji ustalono, że w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] deklarowana powierzchnia gruntów rolnych (44,50 ha) jest większa od maksymalnej wartości PEG (43,64 ha) o 0,86 ha. Zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do płatności wynika z występowania elementów zadrzewionych biegnących wzdłuż granicy lasu w południowej części działki. Dodatkowo jak wynika z dołączonego do wniosku załącznika graficznego, obszar wyłączony przez wnioskodawcę w południowej części – klin, który wchodzi w głąb działki, zajmuje obszar większy niż ten wyłączony przez stronę. Natomiast jeśli chodzi o działkę nr [...] to także – jak wskazał organ - położona jest ona w otoczeniu obszaru zalesionego i również w tym przypadku zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do płatności wynika z ekspansji obszarów zadrzewionych w głąb gruntów rolnych, co widoczne jest zarówno w południowej jak i północnej części działki. Dodatkowo obszar położony w południowo-zachodniej części działki wygląda na częściowo nieużytkowany rolniczo. Uwzględniając powyższe różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności (105,70 ha) a powierzchnią maksymalnego obszaru PEG (101,50 ha) wynosi 4,20 ha. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że strona zawyżyła deklaracje o 5,06 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 2,2488 %. To zaś oznacza, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 27 stycznia 2011 r. Nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE Nr L 25, str. 8 ze zm.), zgodnie z którym pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnice, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3% albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. W związku z powyższym organ obliczył, że należna kwota płatności ONW za 2014 r. wynosić powinna 17 975,81 zł a nie jak ustalono w decyzji z [...] listopada 2014 r. – 19 245,63 zł. Stąd kwota nienależnie pobranych płatności ONW wynosi 1269,82 zł. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, spółka "E" złożyła od niego odwołanie, wskazując, iż powierzchnia działek wskazana we wniosku, zgodna była z rzeczywistym areałem uprawianym na tych działkach. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu decyzji opisał przebieg postępowania w sprawie i omówił przepisy prawa mające w niej zastosowanie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż analiza ortofotomapy działek nr [...] (sporządzonej w oparciu o zdjęcia lotnicze wykonane 20 maja 2014 r.) potwierdza, że w obrębie działek znajdują się obszary, które – wbrew deklaracji we wniosku – nie były użytkowane rolniczo. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi "E" sp. z o.o. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego sprawy oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, na których oparto ustalenia dotyczące wyliczenia powierzchni nieużytkowanej rolniczo wskutek: 1. niedokonania analizy zgromadzonego materiału dowodowego, z której wynikałoby na podstawie jakich wyliczeń organ administracji uznał, że stwierdzone obszary nieużytkowane rolniczo w postaci zakrzaczeń i zadrzewień stanowią powierzchnię 0,86 ha na działce ewidencyjnej [...] i 4,20 ha na działce ewidencyjnej nr [...], 2. niedokonania analizy stwierdzonych zadrzewień i zalesień pod katem niepodlegania wycięciu na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134) oraz niewpływania na prowadzoną na działkach ewidencyjnych nr [...] produkcję roślinną. II. naruszenie prawa materialnego tj. § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z 2014 r., poz. 1372), poprzez uznanie, że znajdujące się na tych działkach zakrzaczenia i zadrzewienia stanowią obszary nieużytkowane rolniczo. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów (np. decyzji administracyjnych) z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja administracyjna może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszone zostały przez organ przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a). W myśl art. 134 p.p.s.a, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach przysługujących mu kompetencji Sąd uznał, że skargę należało uznać za uzasadnioną. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji było bardzo obszerne. Trzeba jednak stwierdzić, że organ odwoławczy w rzeczywistości nie wyjaśnił przedmiotowej sprawy. Wydanie zatem tego aktu nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia oceny zasadności, a tym samym prawidłowości poczynionych przez organy administracji ustaleń odnośnie powierzchni kwalifikowanej do płatności ONW a w konsekwencji zasadności zastosowania przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), zgodnie z treścią którego, pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Z mocy art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8) państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w tytule II rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (zwanego dalej "ZSZiK"). Stosownie do art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 2009.30.16 ze zm.) system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Według art. 20 ust. 1 ww. rozporządzenia państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Z kolei w myśl art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65) kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dokonując analizy ortofotomapy sporządzonej w oparciu o zdjęcie lotnicze wykonane w dniu 20.05. 2014 r. działki nr [...] stwierdzić należy, że w jej obrębie znajdują się obszary które nie były użytkowane rolniczo. W miejscach wyłączonych z maksymalnego obszaru kwalifikowanego do płatności (powierzchni PEG) znajdują się tereny zadrzewione, na których nie była w 2014 r. prowadzona działalność rolnicza w myśl § 2 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia ONW. Tereny te występują wzdłuż granicy lasu w południowej części działki (oznaczone w załączniku nr 2 jako "1", "2", "3", "4"), a także w północno-zachodnim rogu działki nr [...] (oznaczony w załączniku nr 2 jako "5"). Natomiast jeśli chodzi o działkę nr [...], tereny zadrzewione występują w południowej części działki (oznaczone w załączniku nr 3 jako "1", "2"), a największa nieużytkowana część działki znajduje się w północno-zachodniej i zachodniej części (tereny nieużytkowane rolniczo oznaczono na załączniku nr 4 jako "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7"). Ustaleń tych organy dokonały w oparciu o systemem identyfikacji i rejestracji działek rolnych (LPIS). Nie podważając stanowiska organu, iż ortofotomapy stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki a więc są jedynymi prawnie dostępnymi instrumentami weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, to jednak Sąd znalazł podstawę do przyjęcia, że zaskarżona decyzja powinna być uchylona ze względu na uchybienia w postępowaniu dowodowym. Jak już wyżej wskazano Sąd nie kwestionuje zasadności i metody przeprowadzonych pomiarów. Uchybienia organu polegają na wadliwym uzasadnieniu decyzji. Każde postępowanie dowodowe powinno wskazywać jakie dowody przeprowadzono i uzasadnienie które argumenty wynikające z przeprowadzonych dowodów organ uznał za przesądzające. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji. Zastrzeżenia Sądu dotyczą umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia obszaru działek rolnych kwalifikujących się do płatności. Decyzja administracyjna powinna umożliwiać jej kontrolę zarówno przez stronę, organ odwoławczy i w końcu przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie dołączone do akt administracyjnych ortofotomapy uniemożliwiają taką kontrolę. Poza tymi mapami brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na sposób wyliczenia nieużytkowanych rolniczo powierzchni działek rolnych, a więc na wynik kontroli administracyjnej. Powyższe braki spowodowały, że ustalenia dotyczące powierzchni działek, muszą być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o takie ustalenie należy uznać za dowolne. Rozstrzygnięcie takie nie poddaje się całościowej merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ nie przekonuje ani Sądu, ani też strony postępowania o prawidłowości wydanej w jej sprawie decyzji. W tym stanie sprawy, uznając przy tym, że ostateczna ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego byłaby przedwczesna, z uwagi na przedstawioną wyżej konieczność ustalenia powierzchni działek, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Przejmując sprawę do ponownego rozpoznania należy na sporządzonych mapach precyzyjnie określić obszary działek rolnych użytkowane rolniczo, co umożliwi zarówno stronie jak i Sądowi rzeczywistą kontrolę ustaleń poczynionych przez organ. Zdaniem Sądu dopiero sporządzona na powyższych zasadach dokumentacja obrazująca wyniki przeprowadzonej kontroli umożliwi rzeczywistą kontrolę poczynionych ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Przedstawiona w uzasadnieniu ocena materiału dowodowego powinna bowiem znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania, pozwalającym zarówno stronie jak i sądowi na jej weryfikację. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji odniesie się również do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804) zasądzono na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego, które obejmują zwrot wpisu (100 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika w sprawie (270 zł).