II SA/Go 226/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy Joanna Brzezińska, , , po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie właściwości rzeczowej samorządowych kolegiów odwoławczych p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. D.B. zwróciła się do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., jako do "instancji wyższej w rozumieniu przepisów prawa" wnosząc o kontrolę i odniesienie się zgodnie z właściwością rzeczową do kwestii poruszanych w innych 10 jej pismach, których wcześniej kopie strona kierowała do Kolegium celem zajęcia przez ten organ stanowiska w poruszanych w tych pismach sprawach. W załączonych do podania pismach strona wyrażała swoje niezadowolenie ze sposobu rozpoznawania jej wniosków przez inne organy i niezaspokajania jej niezbędnych potrzeb stosownie do treści wniosków. Odpowiadając na powyższy wniosek, pismem z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż analiza treści pisma wskazuje na to, że nie powoduje ono konieczności wydawania w sprawach w nich poruszanych decyzji administracyjnych. Kolegium stwierdziło, że nie widzi podstaw do ingerencji w sprawach opisanych w przedmiotowych pismach. Dodatkowo organ podniósł, iż art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych stanowi, że są one organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresy administracji publicznej należących do w właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 2 ustawy stanowi, iż w sprawach tych kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując Kolegium wskazało, iż pismo strony odwołaniem od decyzji nie jest, a nadto organ ten nie zajmuje się poradnictwem prawnym i wyjaśnianiem treści przepisów. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze (pismo z dnia 17 marca 2008 r.) na wskazane pismo SKO skarżąca kwestionowała stanowisko i argumentację w nim przedstawioną. Zarzucała, iż działanie SKO było bezpodstawne i bezprawne, nacechowane automatyzmem i nie zawierało odniesienia do podnoszonych przez nią problemów, zatem organ ten pozostaje w bezczynności wobec jej żądań. Skarżąca domagała się w konsekwencji dokonania sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej, w szczególności trzech pism Samorządowego Kolegium Odwoławczego oznaczonych nr [...] W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. domagało się jej odrzucenia, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza bowiem, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.", który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie przepisem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W świetle wskazanego przepisu zaskarżone skargą pismo informacyjne SKO z dnia [...], za jakie należy uznać stanowisko organu w niniejszej sprawie, nie stanowi żadnej ze wskazanych w nim form działania administracji publicznej, a tym samym nie podlega kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W szczególności wskazać należy, iż pismo to nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, stanowi jedynie odpowiedź na wcześniejsze pismo D. B., w którym poprosiła o wskazanie przyczyn braku ingerencji nadzorczej wobec postępowań prowadzonych z jej wniosków przez inne organy administracji publicznej oraz wyjaśnienia treści przepisów prawnych. Wobec powyższego zaskarżone pismo nie spełnia wymogów żadnego z zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów prawnych, przede wszystkim decyzji, postanowień, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy uznać, iż kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej czy postanowienia. Biorąc jednak pod uwagę, iż w ww. kodeksie zawarte są przepisy określające pewne wymogi, jakie te akty prawne muszą spełniać oraz ukształtowaną doktrynę i ugruntowane orzecznictwo w omawianym zakresie, można taką definicję opracować. Mając na względzie powyższe, za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku administracyjnego procesowego. Skutki materialnoprawne zawierają się w kształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego, co z punktu widzenia strony (adresata decyzji) znajduje wyraz w przyznaniu jej uprawnienia lub nałożeniu obowiązków, bądź stwierdzenia istnienia określonego uprawnienia lub obowiązku. Ponadto nie ulega wątpliwości, że decyzja jak i postanowienie, wydawane są w postępowaniu toczącym się przed danym organem administracji publicznej w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowią jej rozstrzygnięcie. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na odmowę nadania przymiotu decyzji lub postanowienia pismom zawierającym informację, opinię, stanowiska organów, w sytuacji gdy nie spełniają one wskazanych powyżej wymogów dotyczących tych rodzajów rozstrzygnięć organów administracyjnych. Przyjmuje się także, że pisma tego typu nie maja charakteru innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, T. Woś (red.), Warszawa 2005, str. 273 i n.)- W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, iż skarga na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. [...] jest niedopuszczalna, bowiem wbrew przepisom ustawy, zmierza ona do poddania sadowej kontroli pisma informujące skarżącą w sposób ogólny o kompetencjach i obowiązkach organów, które nie było związane z żadnym toczącym się postępowaniem administracyjnym i nie dotyczy uzyskania przez stronę konkretnych uprawnień lub nałożenia konkretnych obowiązków. Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych jest wprost określona przepisami prawa i nie pozostawia wątpliwości co do interpretacji zakresu tej właściwości. Na marginesie należy zauważyć, iż skarżąca była już informowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., iż organy administracyjne udzielają informacji dotyczących konkretnego postępowania administracyjnego -stronom tego postępowania, nie udzielają natomiast porad prawnych, o czym świadczą sprawy prowadzone ze skarg D. B. przed tutejszym Sądem. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2007r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.