II SA/Go 227/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Zielonej Górze Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód oraz za pobór wód podziemnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego określił P. sp. z o.o. za okres [...] stycznia 2020 r. – [...] grudnia 2020r. opłatę stałą w wysokości 50 621,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne na podstawie art. 271 ust. 5 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (DZ.U. z 2020 poz. 310), zwane dalej również - p.w., ustaliło w formie informacji rocznej P. sp. z o.o. za okres [...] stycznia 2020 r. – [...] grudnia 2020r. opłatę stałą w wysokości 50 621,00 zł, w tym: 1) 1 059, 00 zł za wprowadzanie ścieków do wód, 2) 49 562, 00 zł za pobór wód podziemnych. Jednocześnie PGW w informacji tej wskazał, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego w czterech kwartalnych ratach. Powyższa informacja została doręczona P. sp. z o.o. w dniu 24 lutego 2020 r. W dniu 9 marca P. sp. z o.o. złożyło reklamację, w której nie zgodziło się z wysokością ustalonej opłaty rocznej. W reklamacji wskazano, że w.w. Przedsiębiorstwo ma świadomość wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. art. 552a pkt 4 Prawa wodnego, jednak na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2019 r. orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie i konsekwentnie kwestionowało praktykę organów w zakresie uwzględniania przy wymiarze opłaty stałej maksymalnych ilości wód możliwych do wprowadzenia, do pobrania wyrażonych w m3 na godzinę. Mimo jednoznacznej nowelizacji Prawa wodnego oraz dodania art. 552a, zdaniem spółki, część rozważań podnoszonych w judykaturze zachowało swoją aktualność. PGW nie uznało reklamacji P. sp. z o.o., gdyż stosownie do treści art. 552a Prawa wodnego w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2 – 5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód – wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Z treści w.w. przepisu jednoznacznie wynika, że w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, to do ustalenia opłaty stałej za usługi wodne należy przyjąć wskaźnik wyrażony w m3/h i przeliczyć na m3/s. Zatem w przedstawionej powyżej argumentacji brak jest podstaw do zastosowania jakiejkolwiek innej wartości niż parametr wyrażony w m3/h i przeliczony na m3/s. Dalej organ wskazał, że P. sp. z o.o. korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] na pobór wód podziemnych w ilości 975 m3/h oraz odprowadzanie ścieków przemysłowych w ilości 41,67 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenie wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 i 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 i § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (DZ.U. z 2009 r. poz. 2502). Zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi oraz zgodne z art. 271 ust. 2 opłata została naliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wnoszącej 500,00 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Oplata za wprowadzenie ścieków do wód została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za m3.s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 41,76 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,011575 m3/s. Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i poboru wód podziemnych określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 975 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,270833 m3/s. Od powyższej decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego P. sp. z o.o., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 552a pkt 1 i 4 Prawa wodnego poprzez ich zastosowanie w sprawie, mimo że przepis ten jest niezgodny z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego oraz art. 5 ust. 5 i art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 pażdziernika 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (dalej "Dyrektywa wodna"), 2) art. 9 ust. 3 Prawa wodnego w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 1 Dyrektywy wodnej poprzez ich niezastosowanie i określenie opłat stałych w oparciu o maksymalny godzinowy parametr określony w pozwoleniu wodnoprawnym tj. stosując sposób obliczenia spornych opłat, który nie służy zapewnieniu państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, kosztów środowiskowych oraz kosztów zasobowych i nie stanowi ekwiwalentu dla tych kosztów, lecz ma charakter instrumentu zmierzającego do pobrania jak najwyższej daniny, w efekcie czego jest przejawem fiskalizmu, niezgodnego z prawodawstwem unijnym, 3) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji w sposób wadliwy tj. niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżący dowodził, że wprowadzenie do przepisów ustawy Prawo wodne art. 552a skutkuje wewnętrzną sprzecznością tejże ustawy, a co istotniejsze – narusza w sposób rażący art. 5 i art. 9 Dyrektywy wodnej. Wymiar opłaty stałej w oparciu o maksymalny godzinowy parametr określony w pozwoleniu wodnoprawnym, jak nakazuje to czynić art. 552a, abstrahuje od jakichkolwiek kosztów usług wodnych, kosztów środowiskowych oraz kosztów zasobowych. Taki sposób obliczenia opłaty nie służy zapewnieniu państwu dochodów umożliwiających pokrycie wymienionych kosztów i nie stanowi ekwiwalentu dla tych kosztów, lecz ma charakter instrumentu zmierzającego do pobrania jak najwyższej opłaty przez państwo. Instrument ten staje się przejawem nadmiernego fiskalizmu, niezgodnego z prawodawstwem unijnym. Zdaniem skarżącego, pomimo wejścia w życie art. 552a ustalanie opłat stałych za usługi wodne winno nadal opierać się na maksymalnym rocznym parametrze określonym w pozwoleniu wodnoprawnym. Skarżący wskazał, że w razie powzięcia przez Sąd wątpliwości co do wykładni art. 5 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 Dyrektywy wodnej, wnosi o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że brak było podstaw do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego (niebędące podstawą wznowienia postępowania administracyjnego) stanowi podstawę uchylenia decyzji tylko w przypadku, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymagane jest zatem istnienie takiego związku pomiędzy uchybieniem procesowym, a treścią rozstrzygnięcia, który uzasadnia przypuszczenie, że konkretne uchybienie procesowe z wysokim stopniem prawdopodobieństwa wpłynęło na treść rozstrzygnięcia. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd nie stwierdził takiego rodzaju uchybień procesowych. Przechodząc do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa materialnego wskazać należy, że w myśl art. 271 ust. 5 p.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, natomiast w myśl art. 271 ust. 2 p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W sprawie bezsporna jest zastosowana przez organ stawka jednostkowa opłaty (250 zł na dobę za 1m3/s – za odprowadzanie ścieków oraz 500 zł na dobę za 1m3/s za pobór wód podziemnych), która wynika z § 10 i § 15 rozporządzenia oraz wyrażona w dniach jednostka czasu (366 dni w 2020 r.). Istotą problemu jest natomiast okoliczność, ze udzielone skarżącej pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków oraz na pobór wód nie określa maksymalnego parametru wyrażonego w m3/s. Opisana wyżej sytuacja jest obecnie objęta zakresem zastosowania art. 522a p.w. Powołany przepis stanowi, że w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2 – 5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód – wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Regulacja art. 552a wprowadzona została mocą art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. 2019 poz. 2170), która weszła w życie dnia 23 listopada 2019 r. jednocześnie art. 9 ustawy zmieniającej stanowi, że art. 552a p.w. stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. Organ miał zatem ustawowe podstawy do tego, aby obliczając wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód uwzględnić wyznaczony w pozwoleniu wodnoprawnym parametr maksymalnego dopuszczalnego zrzutu ścieków oraz poboru wód wyrażonych w m3/h i przeliczyć go na jednostkę m3/s. W konsekwencji prawidłowo organ zastosował art. 271 ust. 2 i 5 w zw. z art. 552a p.w. w zw. z art. 9 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Mając na uwadze określone w rozporządzeniu jednostkowe stawki opłat wynoszące 250 zł na dobę za 1m3/s za odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz 500 zł na dobę za 1 m3/s za pobór wód podziemnych, ilość dni dopuszczalnego zrzutu ścieków oraz poboru wód (366 w 2020 r.) oraz ilość wprowadzanych ścieków i pobranych wód, wysokość opłaty stałej w łącznej wysokości 50 621,00 zł została ustalona prawidłowo. Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi podnoszącego niezgodność art. 552a p.w. z celem określonym w art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 1 dyrektywy wodnej. Jak wynika z art. 9 ust. 1 dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zarazem art. 5 ust. 1 dyrektywy stanowi, że każde Państwo Członkowskie zapewnia, że dla każdego obszaru dorzecza lub części międzynarodowego obszaru dorzecza leżącego na jego terytorium: analiza jego charakterystyk, przegląd wpływu działalności człowieka na stan wód powierzchniowych i podziemnych, oraz analiza ekonomiczna korzystania z wód są podjęte, zgodnie ze specyfikacjami technicznymi wymienionymi w załącznikach II oraz III, oraz że są wykonalne najpóźniej w ciągu 4 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy. Wskazane przepisy dyrektywy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych Sądu. Z przywołanych regulacji dyrektywy wynika bowiem obowiązek uwzględnienia przy gospodarowaniu wodami zasady zwrotu kosztów usług wodnych, przy uwzględnieniu kosztów ekologicznych, materiałowych oraz analiz ekonomicznych. Regulacje prawne zawarte w ustawie Prawo wodne realizują ten cel, co wynika z art. 9 ust. 3 oraz art. 267 i nast. Z kolei ani z art. 5 i art. 9, ani z innych przepisów dyrektywy nie wynika, aby niedopuszczalnym było przyjęcie parametru maksymalnej chwilowej presji na środowisko jako jednego z kryteriów odpłatności za usługi wodne. Nie można w całości podzielić stanowiska skarżącego jakoby wymiar opłaty stałej w oparciu o maksymalny godzinowy parametr określony w pozwoleniu wodnoprawnym abstrahował całkowicie od jakichkolwiek kosztów usług wodnych, kosztów środowiskowych oraz kosztów zasobowych. W szczególności nie ma podstaw do uznania, że system opłat za usługi wodne uwzględniać powinien wyłącznie faktyczny zakres korzystania z usług wodnych. Należy zwrócić uwagę, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego konkretnemu podmiotowi zazwyczaj ogranicza możliwość udzielenia podobnego zezwolenia innym podmiotom i to niezależnie od tego, czy dotychczas udzielone pozwolenie wodnoprawne jest faktycznie wykorzystywane. Celem opłaty stałej jest uwzględnienie tego rodzaju obciążenia środowiska wodnego, sprowadzającego się do konieczności zapewnienia stałej gotowości środowiska do korzystania przez uprawniony podmiot z zasobów wodnych w pełnym zakresie wynikającym z pozwolenia wodnoprawnego. System zwrotu kosztów usług wodnych, w myśl dyrektywy, powinien odpowiadać wynikom analiz ekologicznych, materiałowych oraz ekonomicznych. Z argumentacji skargi nie wynika, aby krajowy system zwrotu kosztów usług wodnych, w tym art. 552a p.w., takim wynikom nie odpowiadał. Sąd nie ma zatem podstaw do uznania, że stosowane przez organ przepisy prawa krajowego naruszają art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 1 dyrektywy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.