II SA/Go 229/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz,, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi R.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta nr [...] z dnia [...] r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], działający z upoważnienia Wojewody Z-ca Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich i Migracji Urzędu Wojewódzkiego, na podstawie art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 z późn.zm.), utrzymał w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] orzekającą o wymeldowaniu R.G. z pobytu stałego przy [...], na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu decyzji podano, że z wnioskiem o wymeldowanie R.G. z lokalu przy [...] wystąpiło Towarzystwo Budownictwa Społecznego. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że skarżący wraz z rodziną został zameldowany w spornym lokalu w 1985 r. Na skutek zadłużeń finansowych, wnioskodawca rozwiązał w listopadzie 2003 r. umowę najmu ww. lokalu i przydzielił skarżącemu wraz z rodzina inne mieszkanie przy [...]. Lokal przy [...] został zdany przez żonę skarżącego, E.G. protokołem zdawczo-odbiorczym. Stwierdzono także, że R.G. od marca 1999 r. przebywa w zakładzie karnym, odbywając karę pozbawienia wolności, której termin zakończenia przypada na 2005 r. Natomiast skarżący pisemnie oświadczył, że nie dokona wymeldowania się ze spornego lokalu i nie zamelduje się przy [...]. Opierając się na ustaleniach organu pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, że skarżący opuścił sporny lokal w 1999 r. na skutek odbywania kary pozbawienia wolności. Ponadto w związku z rozwiązaniem umowy najmu z żoną skarżącego i przyznania małżonkom innego lokalu, po odbyciu kary R.G. nie ma możliwości powrotu do zajmowanego wcześniej lokalu przy [...]. Konkludując organ drugiej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie udowodniono, iż została spełniona przesłanka art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, że zostały sfałszowane i oparte na pomówieniach, gdyż posiada on prawo do zajmowania spornego lokalu (na podstawie zasiedzenia), w którym mieszkał z rodzicami od urodzenia, remontował go na własny koszt. Skarżący podkreślił, ze nigdy dobrowolnie nie opuścił i nie zamierza opuścić lokalu do którego posiada prawo. Ponadto nie wyraził nigdy zgody na zamianę lokalu, ani też na opuszczenie spornego lokalu i jego zdanie protokołem zdawczo-odbiorczym (dokonała tego żona bez jego zgody). Jednocześnie skarżący wskazał, że po opuszczeniu zakładu karnego w czerwcu 2005 r. zobowiązał się spłacić zadłużenie wobec TBS. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, iż R.G. lokal przy [...] opuścił w 1999 r. na skutek odbywania kary pozbawienia wolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § l rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § l pkt I rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia l lipca 2005 r. zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy powyższych przepisów, Sąd ten z dniem l lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Na marginesie należy podkreślić, że orzekając o obowiązku meldunkowym organy administracji publicznej nie rozstrzygają w zakresie tytułu prawnego do zajmowania danego lokalu, w tym o stosunkach własnościowych. W tym zakresie zarzuty skarżącego wobec zaskarżonej decyzji nie podlegają ocenie sądu administracyjnego, do którego właściwości nie należy także orzekanie o ewentualnym prawnie skarżącego do spornego lokalu. W zakresie tak określonej kognicji Sąd dopatrzył się jednakże w przedmiotowej sprawie uchybień organów administracji w interpretacji przepisów prawa materialnego. Stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej, właściwy organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzje w sprawie wymeldowania się osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwające ponad dwa miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że spełnienie przesłanki opuszczenia przez zainteresowana osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne i wynika z jej własnej woli a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniły w dostateczny sposób i okoliczności "opuszczenia" przez skarżącego przedmiotowego lokalu, a zwłaszcza czy opuszczenie to wynikało z jego autonomicznej woli. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 7 Kodeksu postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł ten wyraża ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej, która znajduje rozwinięcie w szczegółowych przepisów procedury administracyjnej. Jednym z nich jest art. 77 § l Kpa stanowiący, że organy administracji publicznej są obowiązane zebrać pełny materiał dowodowyi ocenić go w sposób wyczerpujący. Stosownie natomiast do treści art. 80 Kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W związku z powyższym organy powinny przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie dążyć nie tylko do ustalenia czy skarżący opuścił dotychczasowy adres zamieszkania i gdzie obecnie przebywa lecz również z jakiego powodu i w jakich okolicznościach to nastąpiło. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że R.G. opuścił lokal w 1999 r. w związku z odbywaniem w zakładzie karnym kary pozbawienia wolności. Jednakże mimo wyraźnych oświadczeń skarżącego dotyczących braku woli opuszczenia lokalu i zamiaru dalszego w nim zamieszkiwania po odbyciu kary organy nie ustosunkowały się do tych okoliczności w uzasadnieniu decyzji, uniemożliwiając zarówno stronie jak i Sądowi dokonanie oceny czy organy wydały decyzje w niniejszej sprawie na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji błędnie uznał, że "opuszczenie ostatniego miejsca pobytu stałego można potraktować jako dobrowolne, gdyż R.G. dopuszczając się czynu zagrożonego karą pozbawienia wolności musiał liczyć się z opuszczeniem miejsca zameldowania na pobyt stały." W ocenie Sądu nie można zgodzić się z tym stanowiskiem, gdyż umieszczenia osoby w zakładzie karnym celem odbycia kary pozbawienia wolności z pewnością nie można utożsamiać z dobrowolnością opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania. Sąd nie podzielił także konkluzji organu, że popełniając przestępstwo zagrożone kara pozbawienia wolności skarżący powinien liczyć się z koniecznością opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wiąże z orzeczeniem w postępowaniu karnym kary pozbawienia wolności powyżej dwóch miesięcy, dodatkowej represji wobec skazanego w postaci wymeldowania go z dotychczasowego miejsca zameldowania na pobyt stały. Jednocześnie analiza akt administracyjnych, jak i skargi wskazuje, że skarżący kategorycznie wyraża wolę dalszego zamieszkiwania w spornym lokalu, jednocześnie nie wyraził zgody na zamieszkanie w lokalu, którego umowę najmu zawarła jego żona bez jego zgody. Okoliczności powyższe, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zostały należycie wyjaśnione, a także z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 Kpa rozważone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne każdej decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które w dowolny sposób ograniczyło się do powtórzenia ustaleń organu pierwszej instancji bez przeprowadzenia właściwej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Takie istotne brał uzasadnienia stanowiącego integralną część decyzji oraz dowolność ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto należy podkreślić, że organ odwoławczy zaniecha odniesienia się w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, które w bezpośredni sposób związane byt; z istotą rozpoznawanej sprawy czyli zaistnieniem ustawowej przesłanki wymeldowani; skarżącego z miejsca pobytu stałego. Budzi to wątpliwości po pierwsze czy organ odwoławczy orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszej instancji ponownie rozpoznał i rozstrzygnął merytorycznie przedmiotową sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w jej całokształcie, oraz czy rzeczywiście nastąpiło dobrowolne opuszczenie lokalu mieszkalnego przez skarżącego i czy miało ono charakter trwały, a zatem czy spełniona została ustawowa przesłanka wymeldowania z miejsca pobytu stałego. Należy mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zadaniem organu administracji nie jest zatem kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w swojej decyzji. Każda sprawa rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot w celu jej przede wszystkim merytorycznego rozpoznania przez organ wyższej instancji. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Przeprowadzając ponownie postępowanie organ winien wnikliwie rozpoznać i rozstrzygnąć przedmiotową sprawę, uzupełniając w razie potrzeby postępowanie dowodowe, zmierzając przede wszystkim do ustalenia czy w sprawie nastąpiło dobrowolne opuszczenie spornego lokalu przez skarżącego. Dopiero po zebraniu i wnikliwym rozpatrzeniu całokształtu materiału, uwzględniając fakt opuszczenia przez skarżącego zakładu karnego w czerwcu 2005 r., organ winien orzec stosując obowiązujące w chwili rozstrzygania przepisy prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja Burmistrza Miasta zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § l pkt l lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie po myśli art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.