II SA/Go 23/09

Dnia 3 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.B. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] roku w sprawie rozpatrzenia ponownie wniesionych skarg na działalność Prezydenta Miasta p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. D.B. wniosła skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2008 roku w sprawie rozpatrzenia ponownie wniesionych skarg na działalność Prezydenta Miasta. Zaskarżonym aktem Rada Miasta odmówiła uwzględnienia ponownych skarg D.B. na działalność Prezydenta Miasta, wniesionych z dnia [...] czerwca, [...] lipca, [...] sierpnia, [...] września oraz [...] października 2008 roku. Powodem odmowy uwzględnienia skarg był zdaniem organu brak okoliczności świadczących o niesłusznym lub niezasadnym postępowaniu Prezydenta Miasta. Rada podtrzymała własne stanowisko wyrażone we wcześniejszej uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2007 roku. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.), ewentualnie o oddalenie przedmiotowej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2008 roku stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 – 240, normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221 – 240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203). W niniejszej sprawie powołać należy się na stanowisko wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00, LEX nr 54426). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychylił się do prezentowanego poglądu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego zastosowanie znajduje art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w myśl którego skarga podlega odrzuceniu, gdy sprawa nie należy do właściwości tego sądu. Podstawy rozstrzygnięcia nie mógł stanowić natomiast art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Chodzi o sytuację, w której zachodzi tożsamość podmiotów i przedmiotu postępowania. Pod pojęciem "powagi rzeczy osądzonej" należy rozumieć moc prawną wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym prawomocnego orzeczenia, wykluczającą ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Co do zasady powagą rzeczy osądzonej nie może być objęta sprawa zakończona prawomocnym postanowieniem o odrzuceniu skargi, ponieważ postanowienie takie oznacza jedynie, że sąd sprawy nie rozpoznawał z powodu niedopuszczalności skargi (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis Warszawa 2008, s. 204). Poza tym w niniejszej sprawie skarga została wniesiona na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2008 roku. Poprzednio wniesione skargi D.B. na działalność Prezydenta Miasta zostały natomiast rozstrzygnięte inną uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. O tożsamości przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej decyduje to, na jaki konkretnie akt lub czynność skarga została wniesiona, a nie to, czego zaskarżony akt lub czynność dotyczyły. W świetle powyższych okoliczności skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.