II SA/Go 231/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), decyzją z [...] września 2009 r. nr [...], na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a, stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] maja 2004 r. znak: [...] ustalającej dla A.C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu wraz z zapleczem obsługi, parkingiem oraz kortem tenisowym, na działkach nr [...]. Organ przyjął, iż powyższa decyzja Burmistrza Miasta i Gminy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenia te dotyczą art. 53 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194zezm.)orazart. 107§ 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dwie działki nr [...] ujęte w decyzji o warunkach zabudowy, objęte zostały w części decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Decyzja ta wydana została [...] czerwca 1996 r. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. W zakresie dotyczącym części działek nr [...], brak było więc podstaw do ustalenia warunków zabudowy, gdyż decyzja taka pozostaje w sprzeczności z istniejącym w obrocie prawnym rozstrzygnięciem o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej. Innymi słowy przeznaczenie działek nr [...] w części zostało już ustalone i w tym zakresie brak jest podstaw do orzekania o ustaleniu warunków zabudowy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora. W aktach sprawy brak jest jednak wniosku inwestora, przy czym przekazując akta sprawy Burmistrz nie wskazał, czy taki wniosek nie został złożony, czy też został zagubiony czy zniszczony. Okoliczność złożenia wniosku zdają się potwierdzać jedynie skierowane do A.C. pisma PWK "E" Sp. z o.o. z [...] marca 2004 r. oraz Grupy E z [...] kwietnia 2004 r., dotyczące możliwości zapewnienia mediów do planowanej inwestycji. Niemniej brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który by potwierdzał wprost fakt złożenia takiego wniosku. Nadto w samej kwestionowanej decyzji Burmistrz powołuje się na rozpatrzenie wniosku z [...] marca 2004 r., zaś wyżej wskazane pisma, mogące stanowić ewentualne załączniki do wniosku opatrzone są datami późniejszymi. Skoro więc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek, stąd ewentualny brak wniosku przesądzałby jednoznacznie sprawę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie natomiast do § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem brak wyników analizy w formie tekstowej i graficznej, jako elementu decyzji, jednoznacznie przesądza o wadliwości tej decyzji. Pominięcie włączenia wyników analizy do treści decyzji o warunkach zabudowy nie tylko stanowi naruszenie wyraźnego nakazu określonego przez ustawodawcę w § 9 ust. 2 rozporządzenia, ale wywołuje również skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Brak wyników analizy uniemożliwia bowiem uznanie, że spełnione zostały warunki określone przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Uniemożliwia też ocenę ustalenia tych warunków w sposób zgodny z wymaganiami określonymi w § 4-8 rozporządzenia. Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy znajdują się wyniki analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci tekstowej. Analiza ta opisana jest jako "załącznik nr 2". Analiza w postaci tekstowej podpisana jest przez mgr inż. M.K., który opracował projekt decyzji o warunkach zabudowy. Dokument ten jednak w żadnym wypadku nie może być traktowany jako wyniki analizy, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia. Analiza ta nie pochodzi od organu. Dokument ten nie został nawet podpisany przez Burmistrza lub inną osobę działającą z jego upoważnienia. Zatem analizę tę można traktować jedynie jako materiał roboczy w sprawie i brak jest podstaw do uznania jej za analizę sporządzoną przez organ wydający decyzję. Nadto sama decyzja o warunkach zabudowy powołuje się wprawdzie na załączniki Nr 1 i Nr 2, niemniej faktycznie załączniki te nie zostały do decyzji dołączone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że znajdująca się w aktach sprawy "analiza" nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu, ponieważ: - granice obszaru analizowanego z żadnej ze stron nie stanowią nawet jednokrotności szerokości frontu działek objętych zamiarem inwestycyjnym, mapa na której dokonano analizy w ogóle nie pozwala na prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, gdyż prawidłowo wyznaczone granice znalazłyby się już poza arkuszem mapy, odwołanie się do zabudowy na działkach [...] nie może być uznane za spełnienie warunku, o którym mowa w art 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p, tym bardziej, że działki nr [...] mają zabudowę o zupełnie innej funkcji niż planowana inwestycja (mieszkalno zagrodowa), zaś z ani z analizy, ani z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby działka nr [...] dostępna była z tej samej drogi publicznej, co działki objęte zamiarem inwestycyjnym. W ocenie Kolegium brak było także podstaw do przyjęcia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W przesłanych aktach sprawy poza stanowiskiem Grupy E brak jest bowiem jakichkolwiek promes dostawców mediów bądź umów pozwalających uznać, że warunek ten będzie spełniony. Nadto stanowisko PWK "E" zawarte w piśmie z [...] marca 2004 r., jednoznacznie wskazuje na brak instalacji wodno-kanalizacyjnej na terenie objętym zamiarem inwestycyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło także uwagę na to, że organ l instancji wydał decyzję bez uzyskania stanowiska właściwego zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika zarazem, że były podstawy do odstąpienia od takiego uzgodnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło także, że decyzja Burmistrza rażąco narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W decyzji nie zostały bowiem oznaczone strony postępowania, decyzja została wyłącznie skierowana do inwestora, choć obszar oddziaływania inwestycji nie ogranicza się do nieruchomości objętej zainwestowaniem. Nadto decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia. Na marginesie już tylko Kolegium wskazało, że Burmistrz w prowadzonym postępowaniu naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a, albowiem nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożył w imieniu A.C. pełnomocnik P.C., zarzucając jej rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego oraz złamanie podstawowych praw jego mocodawczyni w trakcie toczącego się postępowania poprzedzającego wydanie skarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wniosku podnosił, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika jednoznacznie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło de facto postępowania administracyjne [...] maja 2009 r., do której to daty przyznaje się Kolegium, zaznaczając w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że w dniu tym wystąpiło do Burmistrza z wnioskiem o przesłanie akt sprawy związanych z decyzją o warunkach zabudowy z [...] maja 2004 r. Jednocześnie Kolegium stwierdza wprost, że wniosek ten był efektem wniosku GDDKiA. Dalej podnosił, że w świetle art. 77 § 1 k.p.a najmniejszych wątpliwości nie budzi fakt, że organ administracji publicznej ma prawo gromadzić dowody tylko w sprawie toczącego się postępowania. W innym razie takie czynności podejmowane przez organ mają charakter inkwizycyjny, uniemożliwiający stronie brać czynny udział w toczącym się postępowaniu i z tego względu niedopuszczalne są w świetle obowiązującego prawa. Taka zaś sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż Kolegium zaczęło gromadzić dowody, nie informując zainteresowanej strony o podejmowanych w sprawie krokach, a tym samym uniemożliwiając jej podejmowanie działań, do których miała i ma prawo w świetle obowiązujących przepisów k.p.a. Sytuacji opisanej wyżej w najmniejszym stopniu nie konwaliduje fakt, że [...] lipca 2009 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania, albowiem postępowanie w rzeczonej sprawie toczyło się już od 2 miesięcy. Dalej podnosił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek GDDKiA . Kolegium jednak nie wyjaśniło dlaczego w przypadku decyzji o warunkach zabudowy wydanej względem A.C., Kolegium uznało GDDKiA za stronę. Zdaniem pełnomocnika stroną w tym postępowaniu mogła i powinna być tylko i wyłącznie A.C.. Kolejnym stawianym zaskarżonej decyzji zarzutem było nie określenie w niej adresatów. W świetle obowiązujących przepisów decyzja powinna zawierać oznaczenie stron postępowania. W tym wypadku Kolegium powinno uzasadnić także, dlaczego uznało GDDKiA za stronę w powyższej sprawie. Takich informacji skarżona decyzja nie zawiera, a tym samym dotknięta jest wadą prawną, a mianowicie nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 107 § 1 k.p.a. Pełnomocnik stawiał także pytanie, czy przedstawiciele GDDKiA byli należycie umocowani do złożenia wniosku do Kolegium, przy czym jego zdaniem okoliczność ta nie wynika z akt sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium orzekając w II instancji poparło stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji co do podstaw stwierdzenia nieważności badanej decyzji Burmistrza. Kolegium nie podzieliło zasadności zarzutu Kolegium, że w zakresie dwóch działek ujętych w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, tj. działki [...], brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy, gdyż decyzja taka pozostaje w sprzeczności z istniejącym w obrocie prawnym rozstrzygnięciem o ustaleniu lokalizacji autostrady - decyzją Wojewody z [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady. Brak jest bowiem przepisu prawa, który stanowiłby uzasadnienie dla takiego stanowiska. W szczególności nie stanowi go art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Przepis ten bowiem w istocie oznacza, że wolą ustawodawcy wyłączono spod ogólnego zakresu podstawowej ustawy kształtującej ład przestrzenny sprawy dotyczące lokalizacji dróg, jednak z powyższego przepisu jak również innych przepisów ustawy nie wynika zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla działek objętych decyzją o lokalizacji drogi wydaną na podstawie powyższych przepisów. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącej, iż jedyną stroną postępowania jest tylko i wyłącznie ona jako inwestor. Kolegium wskazało, że uwzględniając rodzaj i charakter planowanej inwestycji nie sposób zaprzeczyć, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie zamknie się w granicach nieruchomości inwestora, co uzasadnia nadanie statusu stron postępowania właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością odwołującej się. W konsekwencji oznacza to, że jedną ze stron postępowania jest Skarb Państwa reprezentowany przez GDDKiA, której tym samym przysługiwało prawo złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. Kolegium wyjaśniło, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2009 r. (który wpłynął do Kolegium 5 maja 2009 r.) był podpisany przez osobę upoważnioną do tego rodzaju czynności, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo ogólne z [...] sierpnia 2008 r. udzielone przez p.o Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad L.W. P.H. Dyrektorowi Oddziału GDDKiA, upoważniające go do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, związanych z działalności GDDKiA, zgodnie ze statutem i regulaminem organizacyjnym. Zatem nie może budzić wątpliwości fakt prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza na wniosek GDDKiA. W ocenie Kolegium chybione są też zarzuty odwołującej dotyczące pozbawienia jej prawa czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na fakt, że zawiadomiono ją o wszczęciu postępowania w sprawie dopiero pismem z [...] lipca 2009 r., podczas gdy Kolegium już przez ponad 2 miesiące gromadziło dowody w sprawie nie informując jej o tym. Kolegium wyjaśniło, że po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, Kolegium najpierw pismem z [...] maja 2009 r. zwróciło się do Burmistrza o przesłanie całości akt sprawy - akta przesłano za pismem z [...] maja 2009 r. a następnie pismem z [...] czerwca 2009 r., z uwagi na fakt, że w aktach tych nie było wykazu stron postępowania, jak również dokumentów, w oparciu o które można by było ustalić krąg stron postępowania, zwróciło się do Burmistrza o podanie informacji o właścicielach, użytkownikach wieczystych lub zarządcach nieruchomości objętych inwestycją i nieruchomości sąsiednich. Stosowne informacje Kolegium otrzymało za pismem z [...] czerwca 2009 r., co umożliwiło dopiero ustalenie kręgu stron postępowania i zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jak również zapewnię im czynnego udziału w postępowaniu, w tym zapoznanie się z całością akt sprawy. Zarzucane więc przez odwołującą niewłaściwe postępowanie Kolegium było zgodne z prawem i nie pozbawiło odwołującej czynnego udziału w nim. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.C. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana w pogwałceniem przepisów k.p.a oraz przepisów prawa materialnego, skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wniosek GDDKiA o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza wpłynął do organu 5 maja 2009 r. O wszczęciu postępowania skarżąca została powiadomiona pismem z [...] lipca 2009 r. i zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W czasie między [...] maja 2009 r. a [...] lipca 2009 r. Kolegium gromadziło materiał dowodowy i de facto prowadziło postępowanie. Tym samym przez okres blisko 3 miesięcy toczyło się postępowanie, w którym skarżąca nie miała zapewnionego czynnego udziału. Skarżąca wskazała także, że Kolegium uznało GDDKiA za stronę postępowania i bardzo zawzięcie, chociaż mało klarownie broniło tezy o prawie GDDKiA do czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie skarżącej wszystkie w tym względzie wywody Kolegium należy uznać za chybione, albowiem w maju 2004 r. gdy Burmistrz wydawał decyzje o warunkach zabudowy, GDDKiA nie miała żadnego prawa do którejkolwiek z działek będących przedmiotem tej decyzji. Dopiero w marcu 2007 r. decyzją Wojewody jedna działka nr [...] została wywłaszczona i przeszła na własność Skarbu Państwa. Tym samym trudno zgodzić się z tezą Kolegium, że GDDKiA nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości, której GDDKiA nie była ani właścicielem ani nawet użytkownikiem. Skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż wątpliwości budzą pełnomocnictwa przedstawione do akt sprawy przez GDDKiA. Wszystkie są bowiem pełnomocnictwami o charakterze szczególnym, nie dającym w żadnej mierze kompetencji do składania wniosków i występowania w sprawie, w której organ prowadził postępowanie. Skarżąca wskazała, że Kolegium nie oznaczyło strony lub stron postępowania. Decyzję kończy lub kończą podpisy osoby lub osób upoważnionych do jej wydania. Tym samym nie można uznać, że zamieszczona poniżej podpisów lista adresatów spełnia kryteria właściwego oznaczenia stron decyzji. Skarżąca podtrzymała także tezę o stronniczym działaniu Kolegium. Zwróciła również uwagę na błędną podstawę prawną decyzji, albowiem Kolegium na str. 1 i 2 decyzji podnosi, że decyzja Burmistrza narusza art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tymczasem ustawa to nie ma zastosowania do nieruchomości skarżącej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w rozpatrywanej sprawie jako organ nadzoru, prawidłowo dopatrzyło się w decyzji Burmistrza, ustalającej warunki zabudowy, rażącego naruszenia prawa. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie zastosowało w sprawie przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli bowiem Burmistrz, wydał przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy nie było wniosku A.C. o wydanie takiej decyzji, to rażąco naruszył przepis art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Nie jest prawnie dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez wniosku. Już zatem to naruszenie przepisów u.p.z.p, niezależne od innych naruszeń prawa, wskazanych w decyzji Kolegium, przesądza o zasadności zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i w związku z tym o zasadności wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż Burmistrz dopuścił się innych naruszeń prawa stanowiących rażące naruszenie prawa. Przepis art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p nakłada na organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy obowiązek dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi natomiast, że wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Załącznik do decyzji jest jej integralną częścią. Wyniki analizy urbanistycznej muszą zatem zawierać oznaczenie decyzji oraz podpis organu lub osoby upoważnionej do jej wydania. W tym kontekście zasadne jest stanowisko Kolegium, iż decyzja Burmistrza nie spełniająca tych wymogów rażąco narusza wskazane wyżej przepisy. Zasadne jest także stanowisko Kolegium, iż znajdująca się w aktach sprawy "analiza" nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu, ponieważ: - granice obszaru analizowanego z żadnej ze stron nie stanowią nawet jednokrotności szerokości frontu działek objętych zamiarem inwestycyjnym (rozporządzenie mówi, o co najmniej trzykrotności szerokości frontu działki, nie mniej niż 50m), mapa na której dokonano analizy w ogóle nie pozwala na prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, gdyż prawidłowo wyznaczone granice znalazłyby się już poza arkuszem mapy, odwołanie się do zabudowy na działkach [...] nie może być uznane za spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p, tym bardziej, że działki nr [...] mają zabudowę o zupełnie innej funkcji niż planowana inwestycja (mieszkalno zagrodowa), zaś ani z analizy, ani z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby działka nr [...] dostępna była z tej samej drogi publicznej, co działki objęte zamiarem inwestycyjnym. Zatem w tym zakresie decyzja Burmistrza rażąco narusza art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ("zasada dobrego sąsiedztwa") u.p.z.p. Zasadne jest wreszcie stanowisko Kolegium w zakresie naruszenia przez Burmistrza art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Istotnie brak było podstaw do przyjęcia na podstawie pism gestorów sieci, że istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. O rażącym naruszeniu prawa, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a, stanowi również okoliczność, iż Burmistrz nie oznaczył stron postępowania. Decyzja została wyłącznie skierowana do inwestora, choć obszar oddziaływania inwestycji nie ogranicza się do nieruchomości objętej zainwestowaniem. Organ l instancji nie uzasadnił także w ogóle swojego rozstrzygnięcia. Skarżąca w skardze zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego. W ocenie sądu zarzuty te są nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, wskazać należy, iż w fazie wszczęcia postępowania obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu organ administracji publicznej realizuje przez zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a). Zatem dopiero od tego momentu w niniejszej sprawie można mówić o udziale wszystkich stron, w tym skarżącej w postępowaniu. Nadto podkreślić należy, że pełnomocnik skarżącej [...] sierpnia 2009 r. korzystał z prawa zapoznania się z aktami sprawy oraz pismem z [...] sierpnia 2009 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Organ zapewnił zatem skarżącej czynny udział w postępowaniu. Kolegium prawidłowo także uznało za stronę postępowania Skarb Państwa reprezentowany przez GDDKiA. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że jest on właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomościami objętymi decyzją o warunkach zabudowy. Przy czym nie ma tutaj żadnego znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż w 2004 r., kiedy była wydawana decyzja o warunkach zabudowy GDDKiA nie miała żadnego prawa do którejkolwiek z działek będących przedmiotem tej decyzji a dopiero w marcu 2007 r. decyzją Wojewody działka nr [...] została wywłaszczona i przeszła na własność Skarbu Państwa. W dacie bowiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, Skarb Państwa był właścicielem innych nieruchomości drogowych położonych w sąsiedztwie działek skarżącej, tj, np. działki nr [...]. Zatem przysługiwał mu status strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie skarżącej wątpliwości budzą pełnomocnictwa przedłożone do akt przez GDDKiA. Sąd nie podziela tego stanowiska. Znajdujące się bowiem w aktach sprawy pełnomocnictwo ogólne z 1 sierpnia 2008 r. udzielone Dyrektorowi GDDKiA, upoważnia go do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zasadnie zatem organ stwierdził, że z powyższego pełnomocnictwa wynikało upoważnienie Dyrektora GDDKiA do złożenia w imieniu Dyrektora Generalnego, wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. Odnosząc się z kolei do podnoszonego w skardze zarzutu, iż Kolegium nie oznaczyło strony lub stron postępowania a zatem naruszyło art. 107 § 1 k.p.a, wskazać należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Z punktu bowiem widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Zatem oznaczenie strony może być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale może także znaleźć się dopiero w rozdzielniku, gdy przykładowo stron będzie wiele (Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.). W zaskarżonej decyzji oznaczenie stron postępowania znalazło się w rozdzielniku. Nie można zatem zarzucać Kolegium naruszenia art. 107 § 1 k.p.a przez nieoznaczenie stron postępowania. Chybiony jest zarzut błędnej podstawy prawnej. Wskazać bowiem należy, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że nie podziela stanowiska składu orzekającego w l instancji, że w zakresie działek ujętych w decyzji o warunkach zabudowy tj. działki nr [...], brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy, gdyż decyzja ta pozostaje w sprzeczności z istniejącym w obrocie prawnym rozstrzygnięciem o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej. Kolegium wyjaśniło, że art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy skoro zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można skutecznie podnieść zarzutu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym to za niezasadny należało także uznać zarzut bezstronności organu przy załatwieniu sprawy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, pozX270 ze zm.).