II SA/Go 232/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, III. zasądza od Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. nakazał Dyrektorowi Hotelu "I." w S., w terminie do dnia 30 sierpnia 2008r, wykonanie zabezpieczenia przed zadymieniem klatki schodowej stanowiącej drogę ewakuacyjną poprzez wykonanie obudowy zamykanej drzwiami przeciwpożarowymi i wyposażenie w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Decyzja wydana została na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (DZ.U. Nr 88, póz. 400 ze zm.), § 11 ust. 1, § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (DZ.U. Nr 80 póz. 563), w związku z § 207 ust. 2 i § 245 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. Nr 75, póz. 690 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono, że długość dojść ewakuacyjnych na poszczególnych kondygnacjach budynku jest przekroczona o ponad 100% dopuszczalnej długości, a klatka schodowa nie jest obudowana i nie posiada urządzeń zapobiegających zadymieniu lub służących do usuwania dymu, co w świetle obowiązujących przepisów jest podstawą do uznania użytkowanego obiektu za zagrażający życiu ludzi. Dalej organ stwierdził, że wykonanie właściwej obudowy klatki schodowej zamykanej drzwiami przeciwpożarowymi i zastosowanie urządzeń służących do usuwania dymu zapewni właściwą długość dojścia ewakuacyjnego, przez co ustanie warunek powodujący występowanie zagrożenia życia ludzi. Organ zawarł również pouczenie, że na podstawie § 2 ust. 2 wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazany obowiązek może być spełniony w sposób inny niż podany w przedmiotowym rozporządzeniu, z zachowaniem trybu postępowania określonego w tym przepisie rozporządzenia. Od decyzji organu l instancji Hotel "I." w S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odwołanie zarzucając, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a. Pełnomocnik podniósł, że na mocy decyzji Starosty Sygn. akt II SA/Go 232/08 Powiatowego w S. z dnia [...] odwołujący uzyskał pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Skoro organ Państwowej Straży Pożarnej nie zgłosił zastrzeżeń do wprowadzonych w hotelu zabezpieczeń przeciwpożarowych , to tym samym uznał, że są one na odpowiednim poziomie. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że odwołujący się nie spełnia wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Ponadto o tym że obiekt spełnia wymogi ochrony przeciwpożarowej świadczą wyniki przeprowadzonych w nim kontroli w tym zakresie. Pełnomocnik zarzucił, że decyzja oparta została na błędnie wskazanej podstawie prawnej, albowiem uzasadnienie decyzji odpowiada przepisowi §12 ust. 1 pkt 2 wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r., a nie § 12 ust. 1 pkt 5 -jak wskazano w rubrum decyzji. Decyzją [...] Lubuski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wlkp. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu l instancji, orzekł co do istoty sprawy i nakazał: w celu zapewnienia możliwości ewakuacji ludzi, dostosowanie długości dojść ewakuacyjnych w budynku Hotelu "I." w S. do wymogów określonych w przepisach przeciwpożarowych i techniczno-budowlanych, zgodnie z §12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (DZ.U. z 2006r. Nr 80 póz. 563) w związku z § 207 i § 256 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. nr 75 póz. 690 ze zm.), w terminie do 30 listopada 2008r. Organ II instancji podzielił stanowisko pełnomocnika odwołującego się co do błędnie przywołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia wydanego w l instancji, wskazując na przepisy § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006r. w związku z § 207 ust. 2 i § 256 ust. 3 wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. , które winny mieć w sprawie zastosowanie. Organ podniósł, że egzekwowanie obowiązków wynikających ze wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. na etapie eksploatacji budynku istniejącego, ograniczone jest koniecznością uznania go za zagrażający życiu ludzi, co wynika z treści § 207 ust. 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza materiału dowodowego wykazała ponad wszelką wątpliwość, że długość Sygn. akt II SA/Go 232/08 dojścia ewakuacyjnego jest większa o co najmniej 100% od wartości progowej wskazanej w przepisach techniczno - budowlanych, co uprawnia organ Państwowej Straży Pożarnej (w skrócie - PSP) do podjęcia decyzji o zakwalifikowaniu obiektu jako zagrażającego życiu ludzi. Ustawodawca jednocześnie nie przewidział żadnych możliwości odstępstwa od konieczności egzekwowania przez organ PSP zadań mających na celu wyeliminowanie w obiektach warunków zagrożenia ludzi. Organ wskazał ponadto na treść § 2 ust. 2 wymienionego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., który dopuszcza zastosowanie pewnych odstępstw, lecz przy spełnieniu ściśle określonych warunków. Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania, organ argumentował, że wraz z wejściem w życie wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...), co nastąpiło w dniu 26 lipca 2003r, wprowadzone zostały kryteria zgodnie z którymi hotel "I." należy zakwalifikować jako zagrażający życiu ludzi. Stan prawny obowiązujący na datę wydania pozwolenia na użytkowanie budynku hotelu zawierał uregulowania o mniej "restrykcyjnym" charakterze. Od powyższej decyzji organu II instancji skargę złożyła spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "I." w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego. Pełnomocnik zarzucił: 1. sprzeczność ustaleń przyjętych za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez nieuwzględnienie faktu, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. nie wnosząc zastrzeżeń na etapie wydawania przez Starostę Powiatowego w S. decyzji z dnia 9 czerwca 2003r. stanowiącej pozwolenie na użytkowanie hotelu "I." - uznał, że przedmiotowy obiekt spełnia wymogi w zakresie ppoż., 2. rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością wydanej decyzji w oparciu o przepis art. 156 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez brak oznaczenia w decyzji strony do której decyzja jest adresowana, 3. naruszenie przepisów art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., 4. naruszenie zasady praworządności wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. Pełnomocnik przytoczył argumentację przywołaną wcześniej w odwołaniu od decyzji Sygn. akt II SA/Go 232/08 organu l instancji, nadto wskazał, iż w jego ocenie adresatem obowiązków w zakresie ochrony ppoż, wynikających z rozporządzenia winny być podmioty, które do dnia jego wejścia w życie były w trakcie procesu budowy obiektu, lub uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Pełnomocnik wskazał ponadto, że wykonanie nałożonych obowiązków wiązałoby się z koniecznością poniesienia przez skarżącego znacznych kosztów dostosowawczych, nadto byłoby utrudnione pod względem technicznym. Dalej pełnomocnik podniósł, że ratio legis ustawodawcy, który w rozporządzeniu ppoż wprowadził "nowe wymagania" w zakresie ppoż, było nałożenie obowiązków w tym zakresie na nowych inwestorów wznoszących budowle, a nie do tych podmiotów, które uzyskały stosowną decyzję stanowiącą pozwolenie na użytkowanie obiektu. Inaczej bowiem ustawodawca oznaczyłby podmiotom, do których stosuje się przepisy rozporządzenia ppoż "okres" przejściowy" na dostosowanie do nowych wymagań obiektów oddanych już do użytku. W odpowiedzi na skargę Lubuski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wlkp. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie. Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowego oznaczenia strony postępowania, organ wskazał, iż w jego ocenie, użycie w decyzji nazwy hotelu "I." nie wywołuje ujemnych skutków prawnych dla spółki "I.", która jako właściciel hotelu jest de facto jej adresatem, w sprawie nie zachodzi potrzeba domniemania strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 póz. 1270 ze z. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi Sygn. akt II SA/Go 232/08 naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą nałożenia na właściciela lub zarządcę budynku obowiązku zastosowania rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego (§12 ust. 2 wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006r), jest uznanie użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi poprzez niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku długości przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większej o ponad 100% od określonych w przepisach techniczno budowlanych ( §12 ust. 1 pkt 2). W rozpatrywanej sprawie, w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 16 listopada 2007r, organ uznał, że zachodzi okoliczność, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006r., stąd nałożył określony w decyzji obowiązek. Należy wskazać, że z treści przytoczonego powyżej przepisu §12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika, że warunkiem nałożenia obowiązku jest stwierdzenie, że warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności gdy długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego jest większa o ponad 100% od określonych w przepisach techniczno budowlanych. A zatem organ administracyjny w pierwszej kolejności winien wskazać jakie normy techniczno -budowlane są dla danego obiektu obowiązujące, a następnie winien wykazać że określony obiekt norm tych nie spełnia, wskazać tego powody, wobec czego konieczne jest nałożenie obowiązku, którego treść wynika z konkretnego przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie wydane w sprawie decyzje administracyjne wymogów powyższych nie spełniają. W zaskarżonej decyzji organ administracyjny stwierdził, że skoro w toku kontroli stwierdzono przekroczenie długości dojść ewakuacyjnych w budynku o ponad 100 %, to podstawą prawna wydanej decyzji winien być wskazany przepis ustawy. Dalej organ stwierdził, że analiza materiału dowodowego wykazała ponad wszelką wątpliwość, że długość dojścia ewakuacyjnego jest większa o co najmniej 100 % od wartości progowej wskazanej w przepisach techniczno- budowlanych, co uprawniało organ do zakwalifikowaniu obiektu jako zagrażającego życiu ludzi. Należy zauważyć, że z protokołu kontroli z dnia 16 listopada 2007r., który jest dowodem o istotnym znaczeniu w sprawie, Sygn. akt II SA/Go 232/08 odnośnie dróg ewakuacyjnych, wynika, że w budynku znajduje się klatka schodowa usytuowana centralnie, wykonana z materiału niepalnego, nie posiadająca obudowy na poszczególnych kondygnacjach, długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku wynosi 46 m. Przytoczony w zaskarżonej decyzji przepis § 256 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2006r., w powiązaniu z treścią protokołu kontroli z dnia 16 listopada 2007r., nie daje podstaw do wysnucia wniosku, że długość dojść ewakuacyjnych przekracza 100% od wartości progowej, a przez to obiekt należy zaliczyć, do zagrażających życiu ludzi, również w rozstrzygnięciu sprawy powyższego stanowiska nie uzasadniono. W decyzji nie określono do której kategorii zagrożenia ludzi zaliczony został budynek hotelu - w myśl § 209 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., nie określono jaka jest dopuszczalna długość drogi ewakuacyjnej dla tegoż obiektu, nie uzasadniono w jaki sposób nałożony obowiązek wpłynie stan bezpieczeństwa budynku, a przez to czy cel nałożonego obowiązku zostanie spełniony. Omawiany przepis § 256 ust. 3 dotyczy różnych sytuacji faktycznych, przewiduje różne stany faktyczne ( ze względu na rodzaj strefy pożarowej oraz ilość dojść), a obowiązkiem organu administracyjnego było dokonanie subsumcji przepisu prawnego do zaistniałego stanu faktycznego oraz wywiedzenie, że subsumcja była prawidłowa. Należy zwrócić uwagę, że uzasadnienie decyzji ma na celu wykazanie przez organ administracyjny, że podjęte przezeń rozstrzygnięcie o charakterze władczym jest słuszne i prawidłowe oraz, że nie opiera się na dowolności. Uzasadnienie decyzji kierowane jest przede wszystkim do strony postępowania, gdyż to na nią nałożony jest obowiązek o charakterze administracyjnoprawnym. Podkreślenia wymaga, że decyzja, która w całości uwzględnia żądanie strony nie musi zawierać uzasadnienia (art. 107 § 4 k.p.a.). Przepisy o ochronie przeciwpożarowej ze względu na przedmiot regulacji posiadają kazuistyczny charakter, stąd w tego rodzaju sprawach istnieje szczególna potrzeba wykazania - w oparciu o konkretny przepis prawa, że określony stan faktyczny implikuje określony obowiązek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istotne dla sprawy okoliczności nie zostały ujęte. Należy ponadto dodać, że przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji służy możliwości kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie. Uzasadnienie decyzji, które nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwia ocenę, czy podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a tym samym czy nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów art. 7, 77§ 1 i 80 k. p.a. Sygn. akt II SA/Go 232/08 Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że właścicielem obiektu - hotel "I." w S. jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "I." w Warszawie (patrz odpis KRS na dzień 29. 01. 2008r). Stroną postępowania jest zatem sp. z o.o. "I.". Organy obydwu instancji błędnie przyjęły, że stroną postępowania jest hotel "I.". Uchybienie powyższe należy zakwalifikować jako posiadające znaczną wagę. Sąd wziął pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie, uchybienie to nie spowodowało ujemnych skutków procesowych dla strony postępowania, albowiem strona skorzystała z przysługujących jej praw procesowych (wniosła terminie odwołanie). Za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu z dnia 9 czerwca 2003r. W myśl § 207 ust. 2 wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. , przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących , jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Przepis § 2 ust. 2 wprowadza możliwość spełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu w sposób inny niż w nim podany, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Interpretacja przepisów wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006r. przedstawiona przez pełnomocnika skarżącego, zgodnie z którą przepisy tegoż rozporządzenia stosuje się do obiektów, które są w trakcie realizacji, nie znajduje potwierdzenia w treści rozporządzenia. Z powyższych względów, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a, decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.