II SA/Go 234/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi F.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego F.M. kwotę 277 (dwieście siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2013r., działając na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2a, art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r., nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), Burmistrz Miasta orzekł o cofnięciu z dniem [...] listopada 2012r. licencji nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzielonej przez Burmistrza Miasta dla przedsiębiorcy F.M.. W uzasadnieniu organ wskazał, że F.M. zalega z zapłatą zobowiązań podatkowych z tytułu zryczałtowanego podatku dochodowego w formie karty podatkowej za okres od stycznia 2005 r. do lutego 2012 r. w łącznej kwocie 17.406,90 zł. Ponadto egzekucja w stosunku do F.M. była prowadzona od 2006 roku i była od kilku lat bezskuteczna; zobowiązany nie podejmował żadnych dobrowolnych kontaktów z organami egzekucyjnymi. Organ I instancji podał też, że oczekiwanego skutku w postaci zmiany zachowania nie odniosły wyroki sądowe uznające skarżącego winnego popełnienia czynu określonego w art. 57 § 1 kodeksu karnego skarbowego. Zdaniem organu powyższe okoliczności stanowiły wystarczającą podstawę do cofnięcia udzielonej skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Odwołanie od powyższej decyzji złożył F.M., w którym podniósł, że nie jest prawdą, iż zalega z zapłatą zobowiązania podatkowego z tytułu zryczałtowanego podatku dochodowego w formie karty podatkowej za okres od stycznia 2005 r. do lutego 2012 r., ponieważ zaległość ta dotyczy okresu od stycznia 2005 r. do lutego 2011 r. Ponadto podał, że nie uchyla się od spłacania zobowiązań podatkowych i długo spłacał je komornikowi skarbowemu po 100 zł miesięcznie. Wyższej kwoty płacić nie mógł, bo jednocześnie opłacał grzywny orzeczone przez sąd na wniosek Urzędu Skarbowego. Wyjaśnił również, że jego zadłużenie powstało wskutek przejściowej bardzo trudnej sytuacji finansowej spowodowanej niefortunnym zakupem na kredyt samochodu do prowadzenia działalności gospodarczej, a ponadto drastycznie spadły przychody z tytułu świadczonych usług z powodu zbyt dużej ilości taksówek w mieście, jak również wysokiego bezrobocia. Zdaniem skarżącego, wydając decyzję organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego, ponieważ nie wziął pod uwagę zindywidualizowanych przesłanek. Cofnięcie licencji pozbawia skarżącego jedynego źródła dochodu. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający, aby uznać stronę za osobę spełniającą przesłanki określone w przepisach o transporcie drogowym uzasadniające cofnięcie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zdaniem organu za niepoparte żadnymi dowodami należy uznać twierdzenie skarżącego odnośnie konieczności spłacania kredytu oraz leczenia chorej żony. Kolegium nie dało również wiary wyjaśnieniom skarżącego, że od ośmiu lat prowadzi działalność gospodarczą z takim skutkiem, że jest w stanie zapłacić podatek dochodowy, ale nie jest w stanie zapłacić nie tak znów wysokiej należności z karty podatkowej. Organ pozostaje w przeświadczeniu, że dalsze prowadzenie przez skarżącego działalności w postaci wykonywania transportu drogowego taksówką będzie generować jedynie dalszy wzrost zaległości w zobowiązaniach podatkowych strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję SKO złożył F.M., zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza interes społeczny, a także słuszny interes strony, gdyż jej skutków nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządnego państwa. Podniósł też, że w wyniku cofnięcia licencji straci jedyne źródło utrzymania na dwa lata przed emeryturą. Zdaniem skarżącego decyzja nie opiera się na indywidualnym zbadaniu dokumentów dotyczących jego sprawy tylko na dokumentach i oświadczeniach jednej strony, tj. Urzędu Skarbowego - została tu naruszona zasada równego traktowania. Ponadto decyzja narusza obowiązek rzetelnego uzasadnienia, które przedstawia ogólnikowe i nieprawdziwe rozważania, a zatem jest to uzasadnienie niewystarczające. Przy wydawaniu decyzji nie uwzględniono okoliczności związanych z tym, że nie generuje zadłużenia w zobowiązaniach podatkowych, bowiem od kwietnia 2001 roku płaci podatek na bieżąco i spłaca swoje zadłużenie w wysokości 100 zł miesięcznie, a ponadto nigdy nie otrzymał decyzji ostatecznej w sprawie zadłużenia, a jego wysokość wynika tylko z dokumentów Urzędu Skarbowego. Wskazał też, że jego zadłużenie obejmuje okres od 2005 roku do marca 2011 roku, a nie do maja 2012r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Natomiast zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi – nie dostrzeżono braku zgodności z prawem określonego aktu lub czynności – sąd skargę oddala. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, dotknięte są wadami, które skutkują ich uchyleniem. Przedmiotem postępowania sądowego była decyzja SKO, którą organ utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta o cofnięciu F.M. licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Na wstępie rozważań prawnych należy wskazać, że art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 1265 ze zm.) zawiera dwa rodzaje przesłanek uzasadniających cofnięcie licencji udzielonej przedsiębiorcy: przesłanki obligujące właściwy organ do cofnięcia licencji (art. 15 ust. 1) oraz przesłanki fakultatywne, która uprawniają organ do cofnięcia licencji (art. 15 ust. 3) w razie zaistnienia którejś ze wskazanych okoliczności. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, stanowiącego przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu, organ wskazał art. 15 ust. 1 pkt 2a ustawy, zgodnie z którym licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ omówił przesłankę fakultatywną cofnięcia licencji, wskazaną w art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, w świetle którego licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz zalega w regulowaniu, stwierdzonych decyzją ostateczną lub prawomocnym orzeczeniem, zobowiązań celnych, podatkowych lub innych zobowiązań na rzecz Skarbu Państwa z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego bądź wobec kontrahenta. Zatem treść uzasadnienia nie odpowiada wskazanej w sentencji decyzji podstawie prawnej, która nie znajduje również oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy. Użyty w treści tego przepisu wyraz "może" oznacza, że uprawnienie jakie przepis ten przyznaje organowi ma charakter fakultatywny, a organ rozstrzygnięcie podejmuje w ramach tzw. instytucji uznania administracyjnego. Istota takiego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Istotne znaczenie w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego ma zasada przekonywania wyrażona w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267) – dalej "kpa", zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 kpa integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej, które powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ocenę przyjętego stanu faktycznego oraz wykładnię zastosowanych przepisów. Uzasadnienie musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów, stanowi bowiem uzewnętrznienie motywacji wydania danego aktu administracyjnego. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno więc stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 maja 2013r., sygn. akt IV SA/Wr 35/13). Orzekając w ramach uznania administracyjnego organ wydający decyzję ma szczególny obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się przy orzekaniu, co oznacza, że powinien w taki sposób wytłumaczyć stronie zainteresowanej dlaczego podjął taką, a nie inną decyzję, aby ją przekonać, że w określonych okolicznościach podjęta decyzja jest najbardziej właściwa. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, pozwalającym na wybór pozytywnego bądź negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Wybór ten poprzedzać musi należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2011r., sygn. akt III SA/Gd 220/11). W prowadzonym postępowaniu Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności, jak i celowości, co oznacza, że biorąc pod uwagę powyższe uwagi, badanie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji podjętych w ramach uznania administracyjnego, może być dokonane tylko w ograniczonym zakresie. Sąd sprawując kontrolę legalności wydawanych w tym trybie decyzji nie może bowiem nakazywać organowi podejmowania określonych rozstrzygnięć. Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy należy wskazać, że decyzje organów orzekających, wydane w ramach uznania administracyjnego, nie zostały w wyczerpujący i właściwy sposób uzasadnione. Mianowicie organy nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające pozbawienie skarżącego, będącego skądinąd dwa lata przed emeryturą, licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie wyjaśniły wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, a w szczególności stanu majątkowego skarżącego, jego możliwości zarobkowania w inny sposób niż poprzez wykonywanie transportu drogowego taksówką, zwłaszcza, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2003r. o wpisie przedsiębiorcy F.M. do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika, że skarżący, oprócz wykonywania transportu drogowego taksówką, jest uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej również w innym zakresie. Organy nie odniosły się także do stanu zdrowia żony skarżącego oraz konieczności ponoszenia kosztów związanych z jej leczeniem, pomimo tego, że na okoliczności te skarżący powoływał się w toku postępowania. Organy skupiły się wyłącznie na fakcie niepłacenia przez skarżącego podatków w określonym terminie, pomijając zupełnie kwestie związane z możliwościami ponoszenia przez skarżącego kosztów utrzymania siebie i rodziny. Powinny natomiast przeprowadzić w tym zakresie wyczerpujące postępowanie dowodowe, choćby poprzez wezwanie skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających jego trudną sytuację finansową (np. wyciągów z posiadanych rachunków bankowych, potwierdzenia zaciągnięcia kredytów, dokumentów wykazujących źródła dochodów jego żony oraz jej chorobę i związane z nią koszty itp.). Tych ustaleń w sprawie zabrakło. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie wydały rozstrzygnięcia na podstawie nie ustalonego w sposób wystarczający stanu faktycznego, co w przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego jest szczególnie istotne. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, a mianowicie nie rozważyło m. in. kwestii okresu, za jaki skarżący zalega z zapłatą zobowiązania podatkowego: czy rzeczywiście okres ten to okres od stycznia 2005 roku do lutego 2012 roku, czy też – jak wskazał skarżący w odwołaniu – od stycznia 2005 roku do lutego 2011 roku. Powyższe ustalenia pozwalają na uznanie, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co uzasadniało wyeliminowanie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego co do nieotrzymania przez niego decyzji ostatecznych w sprawie zadłużenia należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się szereg decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru ich przez skarżącego, ustalających wysokość stawki podatkowej na konkretny rok podatkowy, z których wprost wynika jaką kwotę podatku miesięcznie w danym roku podatkowym skarżący miał obowiązek uiszczać. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że co prawda w postępowaniu administracyjnym obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i dokładnego rozpatrzenia materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, jednakże obowiązek ten nie jest nieograniczony. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie można więc uznać, aby przy bierności strony postępowania, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organ spoczywał na tym organie. Strona powinna w ramach posiadanych możliwości, przedstawiać dowody i twierdzenia na poparcie swojego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013r., sygn. akt I GSK 261/12; z dnia 9 października 2012r., sygn. akt I GSK 1733/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1548/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych okoliczności zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2012 r. należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie decyzji w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.