II SA/Go 235/08

Dnia 17 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 roku sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. oddala skargę. II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adwokata [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lica 2006 roku znak [...] w sprawie odmowy przyznania odsetek od zasiłku stałego wypłaconego w wyniku postępowania odwoławczego. Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco: W związku z przyznaniem decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku zasiłku stałego za okres od [...] marca 2002 do [...] kwietnia 2004 roku, wnioskiem z dnia [...] maja 2006 roku skierowanym do Ośrodka Pomocy Społecznej K.M. wystąpił o wypłatę odsetek od wstrzymanego a następnie wypłaconego, w wyniku postępowania odwoławczego,, zasiłku stałego. Odnosząc się do tego wniosku Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej pismem z [...] lipca 2006 roku znak [...], powołując się na stanowisko wyrażone przez Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej poinformował K.M., iż nie istnieje prawna możliwość naliczenia odsetek od zasiłku stałego, wypłaconego w wyniku postępowania odwoławczego. Organ wskazał, że w stosunkach administracyjnoprawnych odsetki mogą być naliczane tylko wówczas, gdy wyraźnie tak stanowi ustawa na podstawie której przyznano świadczenie, skoro zaś ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje takiej możliwości, Kierownik Ośrodka jako organ administracji publicznej mogący działający tylko i wyłącznie w granicach prawa, nie ma podstaw do spełnienia żądania wnioskodawcy. W piśmie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2006 roku, nazwanym zażaleniem, K.M. nie zgodził się ze stanowiskiem organu pomocy społecznej wyrażonym w piśmie z [...] lipca 2006 roku, ponawiając żądanie wypłaty należnych, jego zdaniem, odsetek. Postanowieniem z [...] października 2006 roku Nr [...] działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity - Dz.U. z 2001 roku, Nr 79, póz. 856 ze zm.), art. 134 Kpa w zw. z art. 127 § 1 Kpa, oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że K.M. zaskarżył pismo w przedmiocie odmowy wypłacenia odsetek od wypłaconego mu zasiłku stałego. W przypadku wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej ( odsetek od tych świadczeń ) rozstrzygnięcie w tym przedmiocie winno zapaść zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w formie decyzji administracyjnej. Organ wywiódł, że zgodnie z art. 107 § 1 Kpa decyzja powinna zawierać : oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydani decyzji. Decyzja w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 roku w sprawie SA/Ka 2218/95, jako reprezentujący pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że to treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierającego co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, spełnia ono bowiem minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 kpa. W ocenie organu odwoławczego podstawowym elementem decyzji jest rozstrzygnięcie. Nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej nie stanowi decyzji, bowiem poza oznaczeniem organu wydającego, daty wydania, strony i podpisu, nie zawiera podstawowych elementów decyzji tj. nie zawiera wskazania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o prawie odwołania. W zaskarżonym piśmie udzielono jedynie informacji o braku możliwości naliczenia odsetek od przyznanych kwot zasiłku stałego, nie rozstrzygnięto natomiast merytorycznie sprawy. W ocenie Kolegium informacji udzielonej skarżącemu nie można także uznać za uzasadnienie decyzji, gdyż art. 107 § 3 Kpa nakazuje by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Przedmiotowe pismo zawiera zaś jedynie lakoniczne stwierdzenie, że w stosunkach administracyjnych odsetki mogą być naliczane tylko, gdy stanowi tak ustawa na podstawie której przyznano świadczenie. Uznając, iż pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kpa organ stwierdził, iż odwołanie od niego jest niedopuszczalne ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. Jednocześnie Kolegium wskazało, że wniosek K.M. o przyznanie odsetek od wypłaconego zasiłku stałego winien być rozpoznany merytorycznie tj. decyzją od której będzie przysługiwało odwołanie. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze skarżący K.M. ponowił żądanie wypłaty odsetek . W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 8 marca 2007 roku w sprawie II SA / Go 753/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie uznając, iż stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było bezpodstawne. W ocenie Sądu l instancji, pismo z dnia [...] lipca 2006 roku zawierało niezbędne elementu umożliwiające uznanie go za decyzję administracyjną, a tym samym możliwe było zaskarżenie go odwołaniem. Uwzględniając skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrokiem z dnia [...] lutego 2008 roku w sprawie II OSK 910/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA nie podzielił zarzutu SKO o nieważności postępowania sądowego ze względu na sprzeczny z prawem skład sądu orzekającego spowodowany udziałem w nim - jako sędziego sprawozdawcy -asesora sądowego. Za zasadny sąd II instancji uznał natomiast zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd l instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez uznanie, że w rozważanym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego określone w postanowieniach art. 134 Kpa poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. W toku ponownego rozpoznania sprawy ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, podtrzymywał skargę wywodząc jednocześnie, iż w świetle wyroku NSA z dnia 29 lutego 2008 roku skarga jest niedopuszczalna co powinno skutkować umorzeniem posterowania sądowego w oparciu o przepis art. 134 Kpa i 161 § 1 pkt 3 ppsa. Wniósł również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Stanowisko procesowe organu nie uległo zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zawierała uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż stosownie do przepisu art. 1 § 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2002 r. Nr 150, póz. 1270 ze zm. - powoływanej jako: ppsa) przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa sądowo-administracyjna, rozumiana jako kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w aktach administracyjnych. Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana w niej podstawą prawną. Wskazania wymaga również, że zgodnie z przepisem art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa w wyniku uchylenia poprzedniego orzeczenia przez sąd II instancji została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie. W sprawie niniejszej NSA wskazał, iż na tle przepisu art. 134 Kpa przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności odwołania obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. W związku z powyższym wskazać należy, iż kwestią zasadniczą dla oceny legalności postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania pozostawało rozstrzygnięcie czy pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lipca 2006 roku, mimo braku zewnętrznej formy decyzji administracyjnej, zawiera minimum elementów pozwalających na uznanie, iż w istocie stanowi ono decyzję a w konsekwencji iż przysługuje od niego odwołanie do organu II instancji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i poglądami nauki prawa administracyjnego, do elementów niezbędnych, pozwalających uznać za decyzję administracyjną pismo organu w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, zalicza się oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie jego adresata oraz rozstrzygnięcie o stanie sprawy. Mając na uwadze wskazane okoliczności uznać należało, iż pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lipca 2006 roku skierowane do skarżącego o nieistnieniu prawnej możliwości naliczenia odsetek od zasiłku stałego, wypłaconego w wyniku postępowania odwoławczego nie może być uznane za będące w rzeczywistości decyzja administracyjną. Pismo to bowiem nie spełnia minimum wymogów, jakim zgodnie z art. 107 Kpa powinna odpowiadać decyzja. Nie zawiera ono bowiem rozstrzygnięcia sprawy z jaką skarżący wystąpił wnioskiem z dnia [...] maja 2006 roku, a jedynie informację o stanowisku organu dotyczącą kwestii w nim zawartej. Pismo to może być potraktowane jedynie jako czynność informacyjna organu administracji, który może działać i w takiej formie. Nadto choć pismo to zawiera oznaczenie organu od którego pochodzi, to nie jest to organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Podpisane zostało ono bowiem przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Tymczasem zgodnie z ustawą z dnia z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( Dz.U. Nr 64, póz. 593 ze zm. ), decyzje administracyjne w przedmiocie pomocy społecznej pozostają w gestii gminy, którą reprezentuje na zewnątrz wójt ( burmistrz, prezydent miasta ). W przypadku miasta organem właściwym jest burmistrz. Zgodnie z postanowieniami art. 110 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, póz. 593), wójt ( burmistrz, prezydent miasta ) może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu, w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej. Jednak jak wynika z pisma Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lipca 2006 roku organ ten nie działał z upoważnienia Burmistrza. Był zatem uprawniony jedynie do udzielenia informacji. W konsekwencji więc, wobec braku decyzji administracyjnej, pismo skarżącego z dnia [...] września 2006 roku zatytułowane "zażalenie", skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie mogło być uznane jako odwołanie. Nie zaistniały zatem podstawy do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji przez organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zatem na podstawie art. 134 Kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Ze wskazanych przyczyn skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu ( art. 151 ppsa ). Odnosząc się do stanowiska procesowego pełnomocnika skarżącego wskazać należy, iż w sprawie nie wystąpiła ani sytuacja niedopuszczalności skargi co prowadziłoby do jej odrzucenia ( art. 58 ppsa ), ani bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego, skutkująca jego umorzeniem ( art. 161 § 1 pkt 3 ), ale jej bezzasadność stanowiąca podstawę do jej oddalenia. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd, uwzględniając wniosek pełnomocnika strony skarżącej, orzekł na podstawie przepisu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, 1348 ze zm. w zw. z art. 250 ppsa ).