II SA/Go 236/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik,, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2006 r. sprawy ze skargi Starosty na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] Starosta orzekł o skreśleniu w ewidencji gruntów i budynków Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej jako władającego następującymi działkami: a) w obrębie [...] - nr [...], b) w obrębie [...] – nr [...], c) w obrębie [...] – nr [...], oraz orzekł o wpisaniu jako władającego wymienionymi powyżej działkami –Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Ponadto organ orzekł o skreśleniu w ewidencji gruntów i budynków Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej jako władającego działką nr [...]. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Zarzucając, iż zaskarżona decyzja narusza przepis art. 14 ust. 4 oraz art. 175 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (DZ.U. z 2001r. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bądź o wydanie orzeczenia przez organ II instancji – zgodnie z odwołaniem. Decyzją z dnia [...] marca 2006r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz orzekł, że: w ewidencji gruntów i budynków w miejsce dotychczasowego władającego (tj. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej) działkami położonymi w obrębie [...] – nr [...], w obrębie [...] – nr [...] oraz w obrębie [...] - nr [...] należy wpisać Starostę jako gospodarującego nieruchomościami Skarbu Państwa, dla działki nr [...] w obrębie [...] Gmina należy wykreślić w ewidencji gruntów i budynków dotychczas wpisanego władającego tj. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. Sygn. akt II SA/Go 236/06 W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że na przedmiotowych nieruchomościach znajdują się urządzenia melioracji wodnych, a konkretnie wały przeciwpowodziowe. Wskazane nieruchomości wchodzą w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Z przytoczonych w uzasadnieniu przepisów prawnych dotyczących reprezentacji praw właścicielskich w stosunku do gruntów, na których znajdują się urządzenia melioracji wodnych, organ wywiódł, że w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta jest organem właściwym do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania przedmiotowymi nieruchomościami. Od decyzji organu II instancji Starosta wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza wskazane przepisy prawa materialnego oraz wniósł o jej uchylenie. Odnośnie legitymacji procesowej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy rozstrzyganej w pierwszej instancji przez Starostę jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (DZ.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2017), natomiast skargę wniósł jako organ reprezentujący osobę prawną - Skarb Państwa , gdyż – jak stwierdził – ma w tym interes prawny. Interes prawny we wniesieniu skargi, skarżący wywiódł z treści rozstrzygnięcia organu II instancji, które – jak stwierdził - nakłada na Skarb Państwa obowiązki określone w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący przytoczył argumenty dotyczący meritum zaskarżonego rozstrzygnięcia, nadto podważał formalną poprawność zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W ocenie organu II instancji, Starosta, który wydał w sprawie decyzję jako organ I instancji, nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi od decyzji wydanej w tej sprawie przez organ II instancji. Sygn. akt II SA/Go 236/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot i struktura postępowania sądowoadministracyjnego ukształtowana jest jako spór prowadzony przed sądem przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Tak ukształtowana struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska, Warszawa 2005, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, str. 212). Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest legitymacja do złożenia skargi, stwierdzenie braku legitymacji skargowej powoduje odrzucenie skargi. Sąd stwierdził, że Starosta, który jako organ administracji publicznej wydał w niniejszej sprawie decyzję administracyjną w I instancji, nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi od decyzji administracyjnej wydanej przez organ II instancji. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (DZ.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Stosownie do treści art. 38 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do Sygn. akt II SA/Go 236/06 właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydanie decyzji przez zarząd powiatu. W oparciu o przytoczone powyżej przepisy kompetencyjne Starosta wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2006r. Stosownie do treści ustaw samorządowych jednostki samorządu terytorialnego (gmina, powiat województwo) posiadają osobowość prawną. Osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego ma podwójny charakter: publiczny i prywatny. Konsekwencją unormowań prawnych jest przyjęte rozwiązanie, według którego, organy jednostek samorządu terytorialnego występują również w podwójnym charakterze: z jednej strony organy te są organami osoby prawnej, z drugiej strony – są organami administracji publicznej. Co do zasady, dla organów występujących w pierwszym charakterze właściwe będą działania podejmowane w formach cywilnoprawnych, o charakterze niewładczym, dla drugich zaś – prawne formy działania administracji oparte na imperium. Ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów , tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego (por. J.P.Tarno "Status jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowym i administracyjnym", PiP, Luty 2006 ). A zatem, w obowiązującym systemie prawnym, brak jest podstaw do przenikania poszczególnych sfer działalności jednostek samorządu terytorialnego. Organ administracyjny, który działał w sprawie w sferze imperium i wydał decyzję, przejawiając tym samym władczy charakter swojej aktywności, nie może wstąpić do sprawy w charakterze strony tego postępowania i bronić swych praw jako osoba prawna – sferze dominium. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że w sytuacji gdy organ administracji publicznej – zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami - rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą Sygn. akt II SA/Go 236/06 podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, inny organ administracji publicznej nie staje się stroną nawet wówczas, gdy decyzja może powodować dla niego określone skutki cywilnoprawne (por. niepublikowane postanowienie NSA z 28 grudnia 1990r. SA/Wr 1202/90, postanowienie z dnia 15 pażdziernika 1990r., SA/Wr 990/90, uchwała 5 sędziów NSA z 9 pażdziernika 2000, OPK 14/00). Dobitnie tę kwestię ujął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 19 maja 2003r.( OPS 1/03 ), gdzie w uzasadnieniu Sąd stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania, i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi wyznaczyć rolę administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Analogiczna sytuacja procesowa zaistniała w niniejszej sprawie. Organ I instancji, który wydał decyzję powodującą określone skutki prawne wobec podmiotu spoza sytemu organów administracji publicznej, następnie wniósł skargę od decyzji organu II instancji, która to decyzja rodziła określone skutki prawne wobec osoby prawnej, której jest reprezentantem. Zasada rozdzielenia obydwu sfer działalności jednostek samorządu terytorialnego, czyli sfery dominium i sfery imperium, powoduje, że skarga z powodu wniesienia jej przez podmiot nieuprawniony, jest niedopuszczalna. Sąd uznał, że Starosta nie posiadał legitymacji do wniesienia skargi na wskazaną powyżej decyzję Wojewódzkiego Sygn. akt II SA/Go 236/06 Inspektora Nadzoru Kartograficznego. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skarga jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu.