II SA/Go 237/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006r. przy udziale sprawy ze skargi J.M. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów kształcenia żołnierza zawodowego oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., Dowódca Jednostki Wojskowej, na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997r., Nr 10, poz. 55, ze zmianami) oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84, ze zmianami) w związku z art. 169 z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, póz. 1750, ze zmianami) ustalił równowartość podlegających zwrotowi kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów w Wojskowej Akademii Medycznej na ppor. rez. J.M. na kwotę 82.057,50 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż J.M., na skutek złożonego przez siebie wypowiedzenia, został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] maja 2002 r. na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. W związku z tym, że wypowiedzenie zostało złożone przez skarżącego w okresie pełnienia obowiązkowej służby wojskowej został on zobowiązany do zwrotu wymienionej wyżej należności. Ponadto decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Minister Obrony Narodowej odmówił zwolnienia ppor. rez. J.M. z obowiązku zwrotu przedmiotowych kosztów, ze względu na brak wystarczającego uzasadnienia wniosku. Odwołanie od decyzji nr [...] wniósł J.M., domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia jako zbędnego lub uchylenia go i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego decyzja rażąco narusza prawo i jego uzasadnione interesy. Strona podniosła, że organ zwalniający go ze służby był w obowiązku określić czy strona ma zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, a jeśli tego nie zrobił to w istocie podjął decyzję w sprawie zwolnienia go z obowiązku zwrotu tych kosztów. Ponadto skarżący wskazał, że skoro decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. jest ostateczna to przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, nie ma w jego przypadku zastosowania oraz że wniosek o zwolnienie go z obowiązku zwrotu kosztów składał tylko raz w dniu [...] stycznia 2002 r., bowiem złożenie pisma z dnia [...] lutego 2004 r. zostało na nim wymuszone. Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. J.M. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Ministra Obrony Narodowej, posługując się w uzasadnieniu argumentami tożsamymi z argumentami zawartymi w odwołaniu od decyzji nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Dowódca Jednostki Wojskowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55, ze zm.) oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84, ze zm.) w związku z art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, póz. 1750, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z zebranego w tej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] rzeczywiście nie odnosi się do sprawy zwolnienia z kosztów kształcenia, ale skutkować to może jedynie wniesieniem skargi na bezczynność organu, nie może być natomiast podstawą do uznania milczenia organu jako domniemanej zgody, co mogłoby wynikać jedynie wprost z przepisu prawa. Bezsporna jest natomiast odmowa zwolnienia z przedmiotowych kosztów, podjęta decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., która to decyzja jest prawomocna. Z decyzją organu l instancji nie zgodził się J.M. i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a uzasadniając skargę skarżący przytoczył argumenty użyte we wcześniejszych odwołaniach, stwierdzając iż przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania, jednocześnie informując, iż postanowieniem Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej wniósł o wstrzymanie postępowania wszczętego ww. postanowieniem, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w uzasadnieniu swojego stanowiska stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, póz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, póz. 1270, ze zm.). Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Prawotwórczym faktem, który miał w rozpatrywanej sprawie znaczenie było rozpoczęcie nauki, w związku z którą Skarb Państwa poniósł koszty, a która trwała w okresie od [...] sierpnia 1993 r. do [...] czerwca 1999 r. Wydając zaskarżoną decyzję, dowódca jednostki wojskowej prawidłowo zastosował art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 1997 r. Nr 10 póz. 55, ze zm.), który stanowi, iż żołnierz jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów lub nauki także w przypadku wypowiedzenia przez niego służby, tak jak to ma miejsce w stanie faktycznym sprawy. Z kolei ust. 2 cyt. artykułu stanowił podstawę do wydania przez Ministra Obrony Narodowej rozporządzenia w sprawie określenia równowartości tych kosztów oraz zasad i trybu ich zwracania. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji podstawę do określania ww. kosztów było rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, póz. 84, ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia równowartość kosztów za jeden rok studiów lub nauki wynosiła w 2002 r. 18.235,00 zł, a ustęp 2 reguluje kwestię obliczania kwoty podlegającej zwrotowi w latach następnych przy zastosowaniu "kwoty bazowej" określonej w ustępie 1. Stosownie do § 133 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 19 grudnia 1996 r. (Dz. U. 1997 Nr 7, poz. 38, ze zm.), równowartość kosztów, o których mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zwanych dalej "kosztami", ustala się na podstawie wynikających z odrębnych przepisów norm budżetowych określających jednostkowe wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza - w zakresie zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, obowiązujących w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Minister Obrony Narodowej mimo upoważnienia danego mu przez ustawodawcę w art. 80 ustawy co do określenia kosztów poniesionych w czasie studiów czy nauki w latach wcześniejszych nie wypełnił go. Ustawodawca wydając ustawę chce zrealizować pewien zamierzony cel, który realizowany jest między innymi przez wydawanie rozporządzeń. Wykonawczy charakter rozporządzenia względem ustawy nie mógłby się spełnić bez wymogu wydawania ich na podstawie upoważnienia w niej zawartego. Źródłem zobowiązania, które w niniejszej sprawie sprowadza się do obowiązku zwrotu kosztów jest ustawa, brak rozporządzenia nie powoduje braku obowiązku danego podmiotu wynikającego z ustawy, oznacza jedynie, że obowiązek ten nie jest skonkretyzowany. Tego rodzaju zaniechanie wydania rozporządzenia jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa i może być ocenione w kategoriach deliktu konstytucyjnego. Istnienie luki w prawie spowodowanej brakiem przepisu wykonawczego do ustawy zwykłej nie oznacza niemożności realizacji materialnoprawnego uprawnienia wynikającego z ustawy pozbawionej aktu wykonawczego, a nadto bezczynność taka stanowi delikt konstytucyjny. Sąd w tym składzie wprawdzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 8/2004, jednakże sam fakt powołania przepisu wynikającego z treści cytowanego wyżej rozporządzenia, wbrew stanowisku skarżącego zawartego tak we wcześniejszym odwołaniu jak i skardze skierowanej do Sądu, nie wyłącza obowiązku zwrotu spornego świadczenia. Organ administracji wydając orzeczenie ustalające równowartość podlegających zwrotowi kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów w Wojskowej Akademii Medycznej na skarżącego w sposób niewłaściwy jako podstawę powołał się na treść § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, nie mniej uwzględniając konieczność przedmiotowego naliczenia dokonał prawidłowego odniesienia do zawartych tam wysokości jako odpowiadających obowiązkowi zwrotu wynikających z ustawy. Marginalnie zauważyć należy, iż wszczęte postanowieniem Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. nie wyklucza możliwości zwolnienia skarżącego od obowiązku zwrotu kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów w Wojskowej Akademii Medycznej. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami) orzekł jak w sentencji.