II SA/Go 237/12

Dnia 11 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi I.K. i K.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I.K. i K.T. solidarnie kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 201 Or. Nr 243,poz. 1623), nakazał inwestorom – I.K. i K.T. będącym wspólnikami spółki cywilnej "R" Ośrodek Wypoczynkowy, rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] (teren ośrodka wypoczynkowego), wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał na ustalenia dokonane w toku postępowania. Motywując wydanie nakazu rozbiórki PINB stwierdził, że w wyznaczonym terminie zobowiązani nie przedłożyli dokumentów żądanych postanowieniem PINB z dnia [...] września 2011 r. Powyższe rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2011r. poprzedzone zostało następującym stanem faktycznym. W dniu 20 czerwca 2011r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo Wójta Gminy, w którym organ poinformował o naruszeniu przez s.c. "R" przepisów § 11 ust. 1 pkt 2a uchwały nr XLI/237/2006 Rady Gminy z dnia [...] maja 2006r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów turystyczno-wypoczynkowych w [...]. Zgodnie z tym przepisem obowiązują zakazy realizacji ogrodzeń, wjazdów bramowych i furtek w ciągach dróg gminnych oraz pozostałych ogrodzeń ośrodka gminnego. W piśmie wyjaśniono, że ogrodzenie terenu ośrodka wypoczynkowego zostało zlikwidowane w dniu [...] czerwca 2011r., natomiast w dniu [...] czerwca 2011r. dzierżawca - "R" s.c. dokonał ponownego ogrodzenia terenu objętego umową dzierżawy. W związku z tym nie ma możliwości dojazdu na teren działki nr [...], co powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa. Pismem z dnia [...] czerwca 2011r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego o udzielenie informacji, czy ktokolwiek w okresie od 2004r. dokonał zgłoszenia lub otrzymał pozwolenie na prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych na działkach nr [...]. W odpowiedzi Starosta poinformował, że Wydział Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym nie posiada żadnych zarejestrowanych wniosków dotyczących inwestycji od 2004r. na działkach nr [...]. Odnośnie udzielonych pozwoleń na budowę oraz dokonanych zgłoszeń robót budowlanych na działce nr [...], organ stwierdził że w dniu 20 maja 2011r. wpłynął wniosek "R" s.c. K.T., I.K. Ośrodek Wypoczynkowy dotyczący zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na ustawieniu dwóch drabinek i dwóch huśtawek dla dzieci oraz piaskownicy. Odrębnym pismem z dnia [...] czerwca 2011r. organ I instancji zwrócił się do K.T. z zapytaniem, czy dokonał zgłoszenia bądź posiada pozwolenie na prowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych na działkach nr [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2011r. PINB zawiadomił uczestników postępowania o wyznaczonym na dzień [...] lipca 2011r, terminie kontroli ogrodzenia na działce nr [...] - w zakresie dotyczącym jego usytuowania przy drodze publicznej (działka nr [...]). W sporządzonym w trakcie oględzin protokole zawarto zapis zgodnie z którym, działka nr [...] jest własnością Gminy, nieruchomość ta oddana została w dzierżawę spółce cywilnej "R" i wchodzi w skład Ośrodka Wypoczynkowego. Organ ustalił, że na działce nr [...] wykorzystywanej na cele wypoczynkowe (usytuowane są na niej obiekty kempingowe) istnieje ogrodzenie z siatki na słupach betonowych. Ogrodzenie to zostało odtworzone przez dzierżawcę nieruchomości w 2011r., po jego demontażu wykonanym na zlecenie właściciela przedmiotowej działki. Po rozbiórce pozostawiono słupki betonowe, które zostały wykorzystane przy jego odtworzeniu. Dodatkowo użyto słupków stalowych. Jedyny dojazd na teren ośrodka możliwy jest przez działkę nr [...] po drodze gminnej nieutwardzonej stanowiącej działkę nr [...]. Pomiędzy tymi nieruchomościami usytuowana jest brama z siatki z dwoma otwieranymi wrotami. Ogrodzenie to ma wysokości,50m. Do protokołu dołączona została mapa sytuacyjna. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. K.T. poinformował organ, że Spółka Cywilna "R", będąca dzierżawcą oraz użytkownikiem ww. działek, do zeszłego roku w miesiącach letnich nie prowadziła i nie prowadzi robót wymagających zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] września 2011r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania przez dzierżawcę OW ogrodzenia działki nr [...] (teren ośrodka wypoczynkowego) bez wymaganego zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] września 2011r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na postawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora – K.T. i I.K. wspólników spółki cywilnej "R", obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia dokumentów: * zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, * projektu zagospodarowania działki lub terenu, * oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, * odpowiednich szkiców lub rysunków przedmiotowego obiektu. Powyższe postanowienie zostało doręczone K.T. i I.K. w dniu 30 września 2011r., a wyznaczony termin minął bezskutecznie z dniem 31 października 2011r. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r. o nakazie rozbiórki ogrodzenia wniósł K.T.. Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 8 Kpa. Podniósł, że przedmiotowe ogrodzenie nie stanowi ogrodzenia działki nr [...], ponieważ po obu jego stronach znajduje się obszar działki nr [...]. Dodał, że wykonane ogrodzenie w żaden sposób nie ogranicza swobodnego korzystania z ośrodka wypoczynkowego, jedynie ma na celu zabezpieczenie mienia na jego terenie, tj. budynków, przyczep kempingowych, namiotów. Skarżący zarzucił, że jeżeli wykonanie tego ogrodzenia wymagało zgłoszenia do właściwego organu.to PINB winien również wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania jego rozbiórki przez właściciela. Ponadto K.T. uważa, że PINB pominął rozstrzygnięcie nakazujące przywrócenie tego ogrodzenia do stanu poprzedniego. Jego zdaniem naprawa częściowo zniszczonego ogrodzenia - niezależnie przez kogo to zostało uczynione - należy do obowiązków właściciela, zarządcy terenu. Natomiast w przypadku ogrodzeń z siatki na słupach bez wątpienia nie wymaga zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. ([...])Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko WINB wskazał na art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 zawiera enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, i stanowi on w ustępie 1 pkt 23, iż pozwolenia nie wymaga budowa ogrodzeń. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. Zdaniem organu działka nr [...], stanowiąca teren ośrodka wypoczynkowego jest niewątpliwie miejscem publicznym, co wynika z uchwały nr XLI/237/2006 Rady Gminy z dnia [...] maja 2006r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów turystyczno-wypoczynkowych (Dz. Urz. Woj. Nr 49, poz. 1132). Z zapisu planu wynika, że działka nr [...] wyznaczona jest jako teren publiczny z dopuszczeniem komercyjnego użytkowania - położona jest w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem 6US - "urządzeń sportowo-wypoczynkowych". Ponadto w planie zagospodarowania przestrzennego w [...] w § 11 ust. 1 pkt 1a dotyczącym sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów obowiązuje nakaz zapewnienia dojazdu i dojścia do terenów w obszarze planu drogą gminną o symbolu 2KD, z drogi gminnej (działka nr 146/1) przez likwidację ogrodzenia z furtką, w ciągach tych dróg w terminie do 14 dni od obowiązywania niniejszego planu. Natomiast w § 11 ust. 1 pkt 2 lit. "a" obowiązuje zakaz realizacji ogrodzeń, wjazdów bramowych i furtek w ciągach dróg gminnych oraz pozostałych ogrodzeń ośrodka gminnego. Dalej organ wskazał na definicję miejsca publicznego zgodnie ze słownikami języka polskiego oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Organ ustalił, iż przedmiotowe ogrodzenie, w miejscu gdzie ustawiona jest brama z siatki, graniczy z działką nr [...] stanowiącą drogę gminną, a w pozostałej części grodzi teren działki nr [...], na której jest usytuowane. Mając na uwadze fakt, iż zarówno droga, jaki i teren gminnego ośrodka wypoczynkowego stanowią miejsca publiczne, organ stwierdził, iż inwestorzy – I.K. i K.T., przystępując do realizacji inwestycji, nie dokonali uprzednio zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru przystąpienia do budowy nowego ogrodzenia. Z pisma Starostwa Powiatowego z dnia [...] czerwca 2011r. wynika, że w rejestrach zgłoszeń Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa nie stwierdzono dokumentów dotyczących zgłoszenia zamiaru realizacji takiej inwestycji. Faktu braku zgłoszenia nie kwestionuje również sam skarżący. Budowa przedmiotowego ogrodzenia stanowiła w świetle ustaleń PINB samodzielne zamierzenie inwestycyjne. Zasadniczą funkcją ogrodzenia jest oddzielenie danej działki od innych sąsiednich terenów, tak jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie, Taka funkcja ogrodzenia nie wiąże się z istnieniem obiektu budowlanego, bowiem ogrodzenia spełniające taką rolę mogą być realizowane zarówno dla działek zabudowanych, jak też bez zabudowy. Ogrodzenia działek spełniają swą funkcję polegającą na wydzieleniu fizycznym danego terenu od innego niezależnie od stanu zabudowy działki. Organ uznał, iż w powołanym przepisie chodzi o urządzenia łączące się z funkcją budynku, na którym je zainstalowano, a zatem budowa ogrodzenia jest samodzielnym zamierzeniem inwestycyjnym. W ocenie WINB w rozpoznanej sprawie sporne ogrodzenie nie mogło być zaliczone do urządzeń budowlanych, co w konsekwencji prowadzi do uznania, iż organ nadzoru budowlanego I instancji mógł zastosować postanowienia art. 49b Prawa budowlanego do zaistniałego stanu faktycznego. W myśl zaś art, 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zdaniem WINB zasadnie PINB wszczął procedurę przewidzianą w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane i postanowieniem z dnia [...] września 2011r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w ustawowym terminie dokumentów wymaganych przepisem art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, koniecznych do legalizacji ogrodzenia wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Z uwagi na brak reakcji ze strony inwestora, który nie złożył żadnego z wymaganych ww. postanowieniem dokumentów, PINB miał obowiązek zastosować w sprawie art. 49b ust. 3, stanowiący, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Organ zobligowany był zatem nałożyć na inwestora nakaz rozbiórki ogrodzenia działki nr [...], wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Organ odwoławczy podał, iż w wyniku uchybienia terminowi do wykonania obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] września 2011 r. inwestorzy – I.K. i K.T. utracili przyznane prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa została załatwiona w trybie zwykłym to jest przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Przepis art. 49 ust. 3 prawa budowlanego jest jednoznaczny i dotyczy sytuacji, w której inwestor nie spełni w wyznaczonym terminie obowiązków przedstawienia dokumentów wymienionych w ust. 3 jako niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę łub zgłoszenia. O konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa a nie uznanie organu nadzoru budowlanego. Odnosząc się do treści odwołania WINB wyjaśnił, że bez znaczenia dla sprawy jest także umiejscowienie linii ogrodzenia w nieznacznym oddaleniu od granicy pomiędzy działką nr [...] i działek ją okalających. Zadaniem wybudowanego ogrodzenia było oddzielenie terenów działek od siebie. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że ogrodzenie to jest to, co ogradza jakiś teren, np. płot, parkan, mur (vide: Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2003, PWN, str. 180) i to niezależnie czy zostało pobudowane 30 centymetrów czy 2 metry od granicy działki. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje również kwestia, czy nowe ogrodzenie znajduje się dokładnie na miejscu starego. Okoliczność ta, niezależnie czy nowe ogrodzenie usytuowane jest w tym samym miejscu co poprzednie, czy też zostało przesunięte, nie zmienia faktu, że inwestycję zrealizowano bez dokonania zgłoszenia. Odnosząc się do pozostałej treści odwołania organ wyjaśnił - na tle Prawa budowlanego, różnicę pomiędzy pojęciem budowy i remontu. Zdaniem organu nadzoru budowlanego kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych dokonana w zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości, gdyż sam skarżący przyznał, że wykonał nowe ogrodzenie po trasie dotychczasowego ogrodzenia poprzez zmianę elementów konstrukcyjnych ogrodzenia. W kontrolowanym postępowaniu kwalifikacja przedmiotowych robót budowlanych jako odbudowy lub jako remontu nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem odbudowa ogrodzenia od strony działki stanowiącej miejsce publiczne (art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), jak również remont takiego ogrodzenia (art. 30 ust, 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) wymagały zgłoszenia. W ocenie WINB niezasadne są również zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 7 i 8 Kpa. Organ powiatowy wskazał, jakie przepisy prawa stanowiły podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz wszechstronnie i dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i to w sposób umożliwiający jej załatwienie z poszanowaniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli, reprezentowani przez pełnomocnika - radcę prawnego A.M., I.K. i K.T., zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: * art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy i tym samym nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że skarżący dokonał budowy nowego ogrodzenia podczas gdy doszło tylko i wyłącznie do jego odbudowy oraz orzekanie w przedmiocie całego ogrodzenia podczas gdy całokształt sprawy wskazuje jako przedmiot jego część. * art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wskazanie konkretnej przesłanki braku zgłoszenia dokonania odtworzenia ogrodzenia, w konsekwencji czego nastąpiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej. * art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nakazaniu rozbiórki ogrodzenia działki nr [...] podczas gdy, skarżący dokonał jedynie w niewielkim fragmencie jego odbudowy, tzn. na odcinku między działkami nr [...] o długości wynoszącej ok. 14 mb i to tylko i wyłącznie z tej przyczyny, że właściciel tej nieruchomości gruntowej dokonał wcześniej jego rozbiórki w tej części. 2. Naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 93 poz. 888) przez przyjęcie, że budowa ogrodzenia nastąpiła od strony innego miejsca publicznego podczas gdy ogrodzenie zostało odtworzone jedynie na działce nr [...] i działka ta jest geodezyjnie wyodrębniona z całości ośrodka i oddana w dzierżawę od 2004 r. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...]. 2. dopuszczenie dowodu z akt Sądu Rejonowego Wydział Karny sygn. akt [...] na okoliczność dokonania rozbiórki części ogrodzenia działki nr [...] na odcinku między działkami nr [...] przez właściciela nieruchomości, 3. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z powodu innych naruszeń prawa, aniżeli zarzucane w skardze. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem decyzji Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego mocą której organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r. o nakazie rozbiórki ogrodzenia działki nr [...], wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Analiza sprawy dowodzi, że stan prawny ustalony został prawidłowo. Stosownie do treści art. 29. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Po myśli art. art. 30. 1 pkt 3 ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zgodnie z art. 30 ust. 2. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Rozpatrywana sprawa dotyczy wzniesienia ogrodzenia działki nr [...]. Przypomnieć trzeba, że na tejże nieruchomości znajduje się Ośrodek Wypoczynkowy "R, natomiast w dalszej odległości położona jest działka nr [...] stanowiąca plażę z bezpośrednim dostępem do jeziora - działka nr [...]. Posadowione ogrodzenie stanowi oddzielenie terenu Ośrodka Wypoczynkowego oraz, tym samym nieruchomości położonych w bezpośrednim jego sąsiedztwie (dz.nr [...]), od terenu pozostałych nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Ośrodek Wypoczynkowy funkcjonuje, a zatem uprawnione jest twierdzenie iż może mieć do niego dostęp nieokreślona bliżej ilość osób. Jest to miejsce przeznaczone do wypoczynku, a zatem każdy zainteresowany daną formą wypoczynku może wejść na teren Ośrodka. Nie jest to miejsce zarezerwowane jedynie dla określonych osób, nie jest to też teren prywatny. Każda osoba może skorzystać z prawa, aby wejść na teren Ośrodka Wypoczynkowego i na nim przebywać. Powyższe ustalenia, wynikające z akt sprawy, jednoznacznie wskazują iż działka nr [...], na której znajduje się Ośrodek Wypoczynkowy, należy zaklasyfikować jako miejsce publiczne. Ustawa Prawo budowlane posługując się pojęciem - "miejsce publiczne" jednocześnie go nie definiuje. A zatem w celu ustalenia znaczenia danego pojęcia należy sięgnąć do jego potocznego rozumienia. W znaczeniu potocznym 'miejsce publiczne" oznacza miejsce dostępne ogółowi ludności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż miejsce publiczne musi uwzględniać jego powszechną dostępność. Niewątpliwie, ze względu na położenie danego miejsca oraz charakter prowadzonej działalności gospodarczej, działka nr [...] jest miejsce publicznym. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż na wzniesienie ogrodzenia wskazanej powyżej nieruchomości wymagane było dokonanie zgłoszenia, natomiast wykonanie ogrodzenia bez dokonania zgłoszenia stanowiło samowolę budowlaną, o której mowa w art. 49b ustawy. Wynikający z art. 49b ust. 1 ustawy nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesionego sprzeciwu, nie jest nakazem bezwzględnym. Ustawodawca w art.49b ust.2 i nast. zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Dopiero niedopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego, bądź też brak zainteresowania legalizacją ze strony podmiotów zobowiązanych, pociąga za sobą konsekwencje w postaci rozbiórki obiektu budowlanego. W ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na inwestora obowiązki o których mowa w art.49b ust.2 ustawy. Konsekwencją niewykonania obowiązków w terminie był orzeczony nakaz rozbiórki ogrodzenia (art. 49b ust. 3). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2011 r. ogrodzenie zostało rozebrane przez właściciela obiektu, natomiast następnego dnia dzierżawca (s.c. 'R") dokonał ponownego wzniesienia ogrodzenia. W sprawie nie ustalono czy ogrodzenie zostało wzniesione przez skarżących na całej jego długości, czy tylko w jego części i ewentualnie w jakiej części. Nie ustalono również na czym polegało wybudowanie przez skarżących ogrodzenia, a w szczególności czy budował on ogrodzenie od podstaw, czy też zainstalował jedynie poszczególne elementy ogrodzenia. Według twierdzeń skarżącego, zawartych w odwołaniu, dokonał on odtworzenia jedynie części ogrodzenia, a jego działania polegały na naprawie częściowo zniszczonego ogrodzenia. Rację ma organ administracyjny twierdząc, iż w świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, bez znaczenia jest czy czynności podjęte przez skarżącego polegały na remoncie ogrodzenia, czy też na jego wzniesieniu, albowiem w obydwu przypadkach dla wykonania robót budowlanych wymagane jest uprzednie dokonanie zgłoszenia w organie architektoniczno -budowlanym. Jednakże zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zakres wykonanych przez skarżącego robót budowlanych podlegających zgłoszeniu. Stan faktyczny wynikający z akt sprawy nie pozwala na podjęcie jednoznacznych ustaleń powyższym zakresie. W sprawie poza sporem jest okoliczność, iż skarżący odtworzył ogrodzenie, jednak nie ustalono w jakim zakresie dokonał powyższych czynności faktycznych. Materiał dowodowy nie daje podstaw do podważenia twierdzeń skarżącego, albowiem na tę okoliczności organ nie przeprowadzał żadnych czynności wyjaśniających. Powyższych wątpliwości nie rozwiały przeprowadzone w dniu [...] lipca 2011 r. oględziny. Z protokołu oględzin wynika, że na działce nr [...] istnieje ogrodzenie z siatki, która umocowana jest do słupków betonowych. Ogrodzenie to zostało odtworzone przez dzierżawcę nieruchomości. W tym samym miejscu usytuowane było ogrodzenie, które na zlecenie właściciela -Gminy zostało zdemontowane, pozostawiono słupki betonowe, które zostały wykorzystane przy odtworzeniu ogrodzenia. Z protokołu oględzin nie wynika zasadnicza dla sprawy okoliczność, która stała się przedmiotem sporu, czy skarżący wznieśli ogrodzenie na całej szerokości nieruchomości, ewentualnie na jakiej jej szerokości i w jakim zakresie. Nie została również wyjaśniona kwestia bramy wjazdowej na nieruchomość Ośrodka Wypoczynkowego. Z akt sprawy wynika, że skarżący K.T. kwestionował podstawy ustawienia szlabanu przez K.M. na gminnej drodze dojazdowej do Ośrodka (zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa k-4 akt administracyjnych), co może wskazywać iż w tym zakresie skarżący nie byli inwestorami.. Zaskarżoną decyzją nałożono obowiązek rozbiórki ogrodzenia nie precyzując zakresu obowiązku, w tym nie określono czy obowiązek dotyczy również bramy wjazdowej, pomimo iż kwestia ta, jak wyżej wskazano, nie była bezsporna. W uzasadnieniu decyzji organ nie pochylił się nad powstałymi w sprawie wątpliwościami. Okoliczności powyższe mają istotne znaczenie w sprawie. Stosownie do treści art. 52 ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przytoczony powyżej przepis ustawy expressis verbis wskazuje podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Wobec brzmienia przepisu uznaje się, że w pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Oczywiście nawet wtedy, gdy adresatem decyzji o rozbiórce jest inwestor stronami postępowania są właściciele nieruchomości. Wobec brzmienia przepisu art. 52 ustawy koniecznym jest ustalenie w sprawie, w jakim zakresie skarżący wykonali ogrodzenie, a w związku z tym w jakiej części obciąża ich rozbiórka ogrodzenia. Na tę okoliczność należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które winno doprowadzić do konkretnych, nie budzących w sprawie ustaleń. Organ nadzoru budowlanego musi mieć również na uwadze, że decyzja o nakazie rozbiórki powinna określać sposób wykonania nałożonego na stronę obowiązku. W decyzji tej należy wskazać zakres prac koniecznych do wykonania, tak aby cel nakazu rozbiórki obiektu został osiągnięty. Okoliczność ta ma szczególnie istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdzie w istocie zasadniczą sprawą, determinującą całe postępowanie administracyjne, jest umożliwienie swobodnego dostępu do działek nr [...], poprzez likwidację ogrodzenia. Powyższych wymogów nie spełnia decyzja wydana w pierwszej instancji. W decyzji tej nałożono na strony obowiązek rozbiórki ogrodzenia, nie precyzując przy tym zakresu koniecznych do wykonania prac oraz stanu postulowanego. Ogólnikowy sposób określenia obowiązku może być przyczyną trudności z wyegzekwowaniem obowiązku od strony. Pozostałe zarzuty zgłoszone przez skarżących nie znalazły potwierdzenia. Wnioski dowodowe zawarte w skardze podlegały oddaleniu. Sąd dokonując oceny wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, stwierdził iż przeprowadzenie wnioskowanych dowodów na etapie postępowania sądowego, nie miałoby wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego. Z przedstawionych powyżej względów zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały uchylone. Stwierdzone uchybienia polegają na naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" oraz art. 134 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje obydwu instancji. Na mocy art. 152 Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach oparto na art. 200 i 205 p.p.s.a.