II SA/Go 24/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.), Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. - 1 - Sygn. akt II SA/Go 24/07 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda zaskarżył uchwałę Nr [...] Rady Miasta z [...] września 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Rekreacyjno-Sportowego. Zarzucając uchwale istotne naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności w/wym. uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym dla całego obszaru objętego planem określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustalona zostaje opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, tj. tzw. renta planistyczna. Tymczasem Rada Miasta w/wym. stawki określiła wybiórczo tylko dla niektórych terenów wymienionych w § 30 pkt 1-3 uchwały (tereny o symbolach MN1,MN i U). W ocenie skarżącego stanowi to istotne naruszenie prawa. Zarówno zapis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) nakazują ustalić przedmiotowe stawki procentowe dla wszystkich terenów określonych w projekcie planu miejscowego. Wojewoda podał, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 8 listopada 2006r. w sprawie Sygn. akt II SA/Go 513/06. Skarżący wskazał także na sprzeczność dotyczącą wyboru terenów do określenia renty planistycznej pomiędzy zapisami załączonej do dokumentacji Prognozy skutków finansowych projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Rekreacyjno-Sportowego, a zapisami § 30 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały. W pkt 3.2 – tabela 8 Prognozy szacuje się przychody z renty planistycznej na poziomie 30% dla następujących terenów, których wartość wzrośnie na skutek uchwalenia planu: MN/U, US z zab., US bez zab. I KS. Tymczasem uchwała ustala stawki 30% tylko dla terenów MN1, MN U i U. Stanowi to w ocenie skarżącego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkującego zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważnością podjętej przez radę gminy uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że określone w Rozdziale 6, § 31 ust. 2 i 3 ustalenia naruszają art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie w jakim jest on uchwalany. Dopuszczenie w ustaleniach wprowadzenia zmian do planu bez przeprowadzenia procedury planistycznej, szczególnie w zakresie definicji ustawowych, wskaźników i normatywów w istotny sposób narusza zapisy ustawy. Skarżący wskazał ponadto, że załącznik nr 2 do badanej uchwały Lista nieuwzględnionych uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Rekreacyjno-Sportowego nie spełnia wymogów art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakłada obowiązek rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Z tytułu załącznika wynika, że zawiera on listę nieuwzględnionych uwag, natomiast jego treść zawiera rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta a nie Rady Miasta, dotyczące zarówno uwag uwzględnionych, jak i nieuwzględnionych. Brak jest zatem stanowiska Rady Miasta o sposobie rozpatrzenia uwag. Wobec powyższego zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała narusza zasady sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkować powinno jej nieważnością. W odpowiedzi na skargę Miasto wniosło o oddalenie skargi. Wskazało, że interpretacja skarżącego art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest błędna. Podobnie nie można się zgodzić z interpretacją dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 8 listopada 2006r. Sygn. akt II SA/Go 513/06. W ocenie Miasta celem dokonania prawidłowej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy sięgnąć do przepisu art. 36 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego podstawę dla działań o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy. Miasto zwróciło uwagę, że zapisy te związane są z działaniem, mającym na celu rozliczenie pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości, w wyniku uchwalenia planu lub jego zmiany. W zależności od sytuacji prawnej, w jakiej znalazł się właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, w związku z wejściem w życie ustaleń planu miejscowego lub jego zmiany, jedną z możliwych sytuacji prawnych jest zmiana wartości nieruchomości, polegająca na jej wzroście. Jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz (prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Miasto wskazało, że ustalenie, co do wysokości jest elementem uchwały uchwalającej plan, jednak ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle, a jedynie ustalił ją ramowo, przy czym zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej wysokości (30%), ale też nie wyklucza możliwości zastosowania stawki zerowej dla ustalenia renty planistycznej. Miasto uznało zatem, że jeżeli rada gminy stwierdzi, że nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, może ona w odniesieniu do konkretnych nieruchomości odstąpić od określania w planie miejscowym stawki opłaty planistycznej. W ocenie Miasta, jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy – brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Miasto podzieliło stanowisko skarżącego, że istnieją rozbieżności pomiędzy Prognozą skutków finansowych uchwalenia planu a ustaleniami planu. Traktując jednak prognozę skutków finansowych jako dokument stanowiący swego rodzaju uzasadnienie dla podjęcia przez radę gminy uchwały dotyczącej wysokości renty planistycznej, brak jest podstaw aby przyjąć, że ta sytuacja skutkuje nieważnością podjętej przez radę uchwały. Tezę tę potwierdza stanowisko prof. Z. Niewiadomskiego, iż prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie jest załącznikiem do planu, lecz do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Prognoza ta nie ma charakteru wiążącego, nie ustanawia przepisów prawnych, nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, pełni funkcje analizy ekonomicznej. Miasto zwróciło uwagę, iż argument sprzeczności pomiędzy prognozą skutków finansowych uchwalenia planu a postanowieniem planu przywołany został jedynie w uzasadnieniu skargi. Został on jednak pominięty przez skarżącego w podstawie prawnej skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Miasto wskazało ponadto, że w § 31 zaskarżonej uchwały w ust. 1 wprowadzono zapisy umożliwiające w przypadku zmiany nazw instytucji i organów wyszczególnionych w uchwale, odpowiednie ich dostosowanie do zmienionych definicji ustawowych, w tym nazw instytucji i organów wprowadzonych nowymi aktami prawnymi. W ust. 2 dopuszczono wprowadzenie w/wym. zmian bez przeprowadzania procedury zmiany planu. Ustalenia te w praktyce nie odnoszą się jednak do ustaleń o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jedynie do sposobu interpretacji nazw organów i instytucji przywołanych planem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niezajęcie stanowiska Rady Miasta o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, Miasto wskazało, że Prezydent Miasta, stosownie do przepisu art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu (...) przekazał Radzie Miasta projekt uchwały w sprawie przyjęcia listy nieuwzględnionych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Rekreacyjno-Sportowego, który został przyjęty przez Radę uchwałą nr [...] z [...] września 2006r. To postępowanie poprzedziło rozpatrzenie i uchwalenie, uchwałą nr [...] z [...] września 2006r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla Rekreacyjno-Sportowego. Do uchwały tej jako załącznik nr 2 dołączona została lista nieuwzględnionych uwag do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Rekreacyjno-Sportowego. Tak więc skarga powinna ulec oddaleniu. Ponieważ posiedzenie Rady Miasta odbędzie się dopiero w dniu [...].01.2007r. dlatego uchwała Rady zostanie Sądowi doręczona po jej podjęciu. Na rozprawie pełnomocnik Wojewody wyjaśnił, że zawarty w uzasadnieniu skargi argument odnoszący się do sprzeczności wyboru terenów do określenia renty planistycznej pomiędzy zapisami załączonej do dokumentacji Prognozy skutków finansowych projektu planu a zapisami § 30 pk1 1-3 zaskarżonej uchwały stanowi zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje nieważnością podjętej przez Radę Miasta uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne jest sprawowana pod względem zgodności z prawem /art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)/. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że skarga Wojewody jest częściowo zasadna, przy czym zasadność skargi ogranicza się jedynie do kwestii istotnego naruszenia przez § 30 zaskarżonej uchwały art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – zwanej dalej u.p.z.p. ) , oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p – przez niezajęcie stanowiska Rady Miasta o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Rada Miasta w § 30 zaskarżonej uchwały ustaliła stawki procentowe (w wysokości 30%) wynikające ze wzrostu wartości nieruchomości tylko dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z nieuciążliwymi usługami (symbol MN1), terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z terenami zabudowy usługowej (symbol MN-U), oraz terenów usług (symbol U). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p, w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany. Ustawodawca wprowadza zatem obowiązek określenia w planie stawki procentowej, przy czym ta stawka nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Należy także zwrócić uwagę, iż w doktrynie podkreśla się, że zachowuje aktualność pogląd, sformułowany pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. , że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty (renty planistycznej) pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu wzrosła, wyklucza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004r. str. 285). Słusznie podnosi Miasto, że celem dokonania wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p, należy sięgnąć do przepisu art. 36 ust. 4 tej ustawy. Błędne jest jednak stanowisko tego organu, iż jeżeli rada miasta stwierdzi, że nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, może ona w odniesieniu do konkretnych nieruchomości odstąpić od określenia w planie miejscowym stawki opłaty planistycznej. Organ stanowiący gminy nie może bowiem w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przesądzać, że w odniesieniu do konkretnych nieruchomości nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości, albowiem kwestia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu (bądź jego zmianą) jest zadaniem organu wykonawczego gminy w postępowaniu mającym na celu ustalenie wysokości tzw. renty planistycznej. Przedmiotem planu miejscowego są wymienione w nim ściśle określone tereny. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p wynika obowiązek określenia stawek procentowych, przy czym stawki te muszą być określone dla przedmiotu planu, którym są wszystkie tereny nim objęte. Brak określenia w planie stawek procentowych dla pozostałych terenów skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności § 30 zaskarżonej uchwały powodowałoby, iż w obrocie pozostawałaby uchwała nie zawierająca składników, które są obligatoryjne. Wojewoda zarzucił w skardze, iż Rada Miasta nie zajęła stanowiska o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zarzut ten jest w ocenie Sądu zasadny. Przepis art. 17 u.p.z.p określa jakie czynności kolejno wykonuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Ostatnią z tych czynności jest, zgodnie z pkt 14 art. 17 u.p.z.p, przedstawienie radzie gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag zgłoszonych przez osoby fizyczne i prawne oraz jednostki nieposiadające osobowości prawnej, dotyczących projektu planu. Organ stanowiący gminy - zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - uchwala następnie plan miejscowy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Ustawodawca nie wskazuje jaką formę ma mieć czynność "rozstrzygania" o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Niezależnie jednak od formy tej czynności, przyjęć należy, że rozstrzygnięcie rady w kwestii rozpatrzenia uwag (nieuwzględnionych) musi mieć charakter merytoryczny. Innymi słowy organ ten obowiązany jest dokonać oceny zasadności uwag, co w konsekwencji może prowadzić do uwzględnienia uwag lub też ich odrzucenia. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziło by do tego, że osoby składające uwagi nie uzyskały by informacji jakie jest stanowisko rady gminy, co do zgłoszonych uwag, które nie zostały uwzględnione. Prowadziło by to w konsekwencji do ograniczenia udziału czynnika społecznego w tworzeniu planu miejscowego a udział ten jest przecież zagwarantowany w art. 17 pkt 10 i 11 u.p.z.p. Osoby fizyczne, prawne i jednostki organizacyjne które złożyły uwagi do projektu planu muszą zatem poznać stanowisko rady gminy co do złożonych uwag, które nie zostały uwzględnione przez organ sporządzający plan miejscowy. Rada gminy nie może, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ograniczyć się do podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia listy nieuwzględnionych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ten obowiązany jest do merytorycznej oceny zgłoszonych uwag (nieuwzględnionych). Sąd uznał zatem, że Rada Miasta nie dokonując oceny zasadności uwag do projektu planu w sposób istotny naruszyła tryb sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 u.p.z.p, przez to, że § 31 zaskarżonej uchwały dopuszcza możliwość wprowadzenia do planu zmian bez przeprowadzenia procedury planistycznej, szczególnie w zakresie definicji ustawowych, wskaźników i normatywów, wskazać należy, że zmiany nazw instytucji i organów wyszczególnianych w uchwale w celu dostosowania do zmienionych definicji ustawowych, wskaźników i normatywów, nie jest zmianą planu miejscowego w rozumieniu art. 27 u.p.z.p, albowiem nie powoduje ona zmian w zakresie przedmiotowym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko taka zmiana planu wymaga uchwały rady gminy. § 31 zaskarżonej uchwała nie narusza zatem art. 27 u.p.z.p. Na zakończenie wskazać należy, że prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego powinna odnosić się do całego planu a nie tylko do określonych terenów. Sąd podziela jednak stanowisko Miasta, że prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie ma charakteru wiążącego i pełni jedynie funkcje analizy ekonomicznej. Należy zatem stwierdzić, że sprzeczność pomiędzy prognozą skutków finansowych projektu przedmiotowego planu miejscowego a zapisami § 30 zaskarżonej uchwały, nie stanowi naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). postanowił stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości O tym, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy. As WSA Michał Ruszyński S. WSA Ireneusz Fornalik S. WSA Aleksandra Wieczorek Sygn. akt II SA/Go 24/07 ZARZĄDZENIE Dnia 24 kwietnia 2007r. 1. Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć : - pełnomocnikowi Wojewody z pouczeniem o skardze kasacyjnej, - pełnomocnikowi Miasta, 2. Za 30 dni. As. WSA Michał Ruszyński