II SA/Go 240/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G.R. na uchwałę Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza C. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 11 lutego 2010 r. G.R. złożył do Przewodniczącego Rady Miejskiej skargę na działalność Burmistrza, zarzucając mu niewłaściwe wykonywanie obowiązków służbowych w zakresie zimowego utrzymania odcinka drogi powiatowej nr [...]. Następnie, pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował skarżącego o przekazaniu skargi pod obrady Rady Miejskiej na sesji w dniu [...] lutego 2010 r. Na tejże sesji odrzucony został w głosowaniu wniosek o skierowanie skargi pod obrady Komisji Infrastruktury Technicznej, Rolnictwa i Ochrony Środowiska i ostatecznie na podstawie art. 227 i art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) podjęto uchwałę nr XXX/267/10 dotyczącą uznania za bezzasadną skargę na działalność Burmistrza wniesioną przez G.R.. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomimo obfitych opadów śniegu droga jest utrzymywana w stanie przejezdności i mieszkańcy co do tego faktu nie wnoszą uwag. Również, w późniejszym okresie, po interwencji jednego z mieszkańców dotyczącej zalegania dużej ilości zlodowaciałego śniegu, droga została oczyszczona. W dniu 1 marca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga G.R. na powyższą uchwałę. W skardze tej skarżący podał, że podjęta uchwała odrzuca możliwość skierowania skargi do Komisji Rady celem wyjaśnienia. W ocenie skarżącego wniosek o przyjęcie takiej uchwały i procedury towarzyszące przy jej podejmowaniu naruszały ogólnie przyjęte przepisy. Ponadto wskazał, że nie miał możliwości ustosunkowania się, przed głosowaniem nad uchwałą, do odczytanej przez Przewodniczącego Rady interpretacji. Z uwagi na fakt złożenia przez skarżącego skargi bezpośrednio do Sądu, niniejszą skargę przekazano w myśl przepisu art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Radzie Miejskiej dnia [...] marca 2010 r. (data nadania skargi przez Sąd). O przekazaniu skargi do organu skarżący został zawiadomiony pismem z dnia [...] marca 2010 r., doręczonym w dniu 8 marca 2010 r. Dnia [...] marca 2010 r. (data stempla pocztowego) Rada Miejska reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego B.P. przekazała skargę G.R. wraz z odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że skarga została złożona do sądu bez wyczerpania trybu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu lub uprawnienia strony skarżącej. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. pełnomocnik Rady Miejskiej dodatkowo podniósł, że skarga na działalność Burmistrza została wniesiona w trybie postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem właściwym byłoby odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne, w zakresie swej właściwości, sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś § 2 cytowanego powyżej artykułu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarga G.R. dotyczyła uchwały Rady Miejskiej, będącej rozstrzygnięciem w istocie skargi wniesionej do organu w trybie przepisów działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., czyli w trybie skargowym, na działalność Burmistrza w kwestii dotyczącej niewłaściwego wykonywania obowiązków służbowych w zakresie zimowego utrzymania odcinka drogi powiatowej nr [...]. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, Rada Miejska wskazała przepis art. 227 i art. 229 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, według art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. W myśl zaś art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. t .ll, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r. III SA 1636/97, postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r. l SA/Rz 117/05). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99). Wobec powyższego należało uznać, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co oznacza, że nie został spełniony jeden z warunków dopuszczalności skargi, ustanowiony przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W konsekwencji – z uwagi na przedmiot skargi – nie mogło dojść do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny. Podkreślić należy, że skuteczne wniesienie skargi jest tylko możliwe co do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Zatem uznanie, że spór dotyczący sprawy związanej ze skargą przewidzianą przez dział VIII k.p.a. – jak słusznie zauważył pełnomocnik organu w piśmie z dnia 28 kwietnia 2010 r. – nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co bez wątpienia musi prowadzić do odrzucenia skargi skierowanej do sądu administracyjnego. W sytuacji bowiem, gdy skarga z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, nie jest możliwe dokonanie merytorycznej oceny zasadności skargi, a więc badanie zaskarżonego aktu lub czynności oraz postępowania przeprowadzonego przez organ administracji pod względem zgodności z prawem. Z tych wszystkich względów, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.