II SA/Go 242/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński,, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Uzasadnienie. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , powołując się na przepis art. 15 ust. 1 pkt 11, art. 50 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (DZ.U. z 2004r. Nr 64 poz. 593 ze zm.) – zwaną dalej ustawą, art. 104 k.p.a., a także uchwałę nr XXVII/250/04 Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego i całkowitego zwalniania od opłat jak również trybu ich pobierania (DZ. Urz. Woj. Nr 47, poz. 853), po rozpatrzeniu wniosku D.B. z dnia [...] listopada 2006r. o przyznanie usług opiekuńczych w zakresie posprzątania mieszkania oraz umycia okien, odmówił przyznania wnioskodawczyni wyżej wskazanych usług opiekuńczych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy, usługi opiekuńcze przysługują osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Ponadto wyszczegółowiono zakres usług opiekuńczych, jak również zaznaczono, że organ przyznając usługi ustala ich zakres, okres oraz miejsce świadczenia. Organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni jest osobą samotnie gospodarującą oraz, że pomimo, iż na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności stwierdzono u niej znaczny stopień niepełnosprawności - zachowuje pełną sprawność fizyczną i porusza się samodzielnie. Z powyższych względów organ uznał, że brak jest przesłanek do przyznania stronie pomocy w formie usług opiekuńczych we wnioskowanym zakresie. D.B. wniosła odwołanie. W odwołaniu strona wskazała na swoją trudną sytuację życiową i materialną, ponadto zarzuciła organowi, że przyjmując iż jest sprawna fizycznie nie poparł tych ustaleń zaświadczeniami lekarskimi, czy też wiarygodną opinią specjalisty. Odwołująca się podkreśliła swoją trudną sytuację zdrowotną spowodowaną złym stanem zdrowia, który nie pozwala je na samodzielne przeprowadzanie porządków. Strona powołała się również na treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, na mocy którego zaliczona została do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz wskazała, że z treści orzeczenia wynika, że schorzenie na które cierpi powoduje naruszenie sprawności organizmu w stopniu znacznym. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że w świetle ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego, strona ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym , jednak jest sprawna fizycznie, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z dochodu w wysokości 477 zł miesięcznie, a z uwagi na trudną sytuację jest pod stałą opieką ośrodka pomocy społecznej. Dalej organ wskazał, że ponieważ strona zachowuje sprawność fizyczną, dlatego nie spełnia warunków o których mowa w art. 50 ustawy do przyznania usług opiekuńczych. D.B. wniosła skargę. Skarżąca podważała zasadność ustaleń, na podstawie których organy administracyjne obydwu instancji uznały skarżącą za osobą sprawną fizycznie. Skarżąca przywołała również argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, Sąd stwierdził że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 50 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zalecaną przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 ustawy). Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika zatem, że spełnienie przez wnioskodawcę określonych w tym przepisie przesłanek obliguje organ do przyznania tej formy pomocy. Rolą organów administracyjnych jest ocena czy w danej sytuacji spełnione zostały warunki do przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych oraz – w wypadku pozytywnych ustaleń - określenie ich zakresu oraz odpłatności. Dokonując analizy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, należy stwierdzić, iż argumentacja zawarta w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji nosi cechy dowolności. Przede wszystkim organy obydwu instancji nie dość wnikliwie oceniły treść orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] maja 2002r., na podstawie którego D.B. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności. Organy oceniające stan zdrowia wnioskującej o pomoc w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, powinny mieć na względzie dyspozycję art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (DZ.U. Nr 123 poz. 776 ze zm.), na mocy którego do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza zaś naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 wymienionej powyżej ustawy o rehabilitacji...). Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej w danej formie, należało zwrócić uwagę na treść punktu 7 orzeczenia o niepełnosprawności, w którym wskazano, że w ramach korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji skarżąca wymaga opieki osoby drugiej –stałej. A zatem organ właściwy do ustalania stopnia niepełnosprawności, w oparciu w stosowną dokumentację medyczną, stwierdził, że skarżąca w codziennych czynnościach związanych z życiem codziennym, wymaga wsparcia drugiej osoby. Ustalając, że orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały (stały), organ ocenił że według wiedzy medycznej stan zdrowia skarżącej nie rokuje poprawy ( § 3 ust.4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności – DZ.U. Nr 139 poz. 1328). Należy zwrócić uwagę na wiążący charakter orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, o czym przesądza ustawodawca wprost w art. 3 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który stanowi, że orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności stanowi także podstawę do przyznawania ulg i uprawnień przysługujących osobom niepełnosprawnym na podstawie innych, odrębnych przepisów. A zatem rozpatrując wniosek o przyznanie wnioskowanej formy pomocy, należało poddać wnikliwej analizie treść orzeczenia o niepełnosprawności skarżącej. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, należy stwierdzić, iż jest on niewystarczający do przesądzenia, czy skarżąca rzeczywiście kwalifikuje się do przyznania wnioskowanej formy pomocy. W szczególności za niewystarczające należy uznać - dla potwierdzenia stanu zdrowia skarżącej i jej potrzeb - ustalenia wynikające z wywiadu środowiskowego. Stosownie do treści art. 106 ust. 4 ustawy, decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, w tym także usług opiekuńczych, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jednakże wprowadzony przepisami szczególnymi obowiązek korzystania z wywiadu środowiskowego w sprawach z pomocy społecznej nie wyłącza dopuszczalności zastosowania innych środków dowodowych. Postępowanie w tej materii powinno być bowiem prowadzone zgodnie z przepisami k.p.a., z uwzględnieniem uregulowań prawnych wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przez pojęcie środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiające dowodzenie. Dla oceny czy skarżąca jest osobą, która z powodu choroby wymaga pomocy innych osób przy wykonywaniu cięższych prac domowych, nie mógł być przesądzający zapis pracownika socjalnego w wywiadzie środowiskowym, iż skarżąca porusza się samodzielnie i jest w stanie zabezpieczyć swoje potrzeby życiowe. W takim zakresie, w jakim rozstrzygnięcie organu zależało od ustalenia stanu zdrowia skarżącej, należało skorzystać z dowodów w postaci zaświadczenia lekarskiego, czy opinii lekarskiej. Tylko dowody o takiej mocy dowodowej mogły posłużyć skonkretyzowaniu i wyjaśnieniu poszczególnych zapisów w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1998r., sygn. I SA 1778/97, Lex 45801). W toku postępowania wyjaśniającego nie ustalono istotnych dla sprawy okoliczności związanych z warunkami bytowi skarżącej, a w szczególności stanu jej mieszkania. Wyjaśnienie powyższych okoliczności mogło mieć wpływ na ocenę zasadności złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie pomocy. Dokonując oceny przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że w postępowaniu tym doszło do naruszenia wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1993r., str. 108). Realizację tych celów zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym w art. 77 § 1 k.p.a., na podstawie którego organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Oznacza to również, iż organ rozpatrujący materiał dowodowy , nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu; może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko w tym względzie. W postępowaniu administracyjnym z zakresu pomocy społecznej szczególnie istotne jest staranne rozpoznanie potrzeb życiowych osób znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych. Realizując zadania z zakresu pomocy społecznej organy administracyjne, na każdym etapie postępowania administracyjnego, winny kierować się zasadami wynikającymi z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy winien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. bądź art. 138 § 2 k.p.a. celem zebrania takiego materiału dowodowego, który pozwoli na wszechstronne wyjaśnienie istotnych okoliczności dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.