II SA/Go 246/11

Dnia 31 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2011 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.M. na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. W.M. wniósł za pośrednictwem Urzędu Miasta skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta w przedmiocie uszkodzonego chodnika na ul. [...]. Jako podstawę prawną swej czynności autor pisma wskazał art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu pisma W.M. podał, iż z wnioskiem o naprawienie chodnika poprzez zabezpieczenie murka oporowego podtrzymującego ten chodnik zwracał się do tego wydziału już dnia 16 czerwca 2010 r., mając na uwadze bezpieczeństwo pieszych. Skierował również kilka ponagleń w tej sprawie, jednak przysłani pracownicy mieli zamiar, zdaniem strony, dokonać jedynie prowizorycznej naprawy. Dodatkowo nikt z Urzędu Miejskiego nie udzielił wnioskodawcy odpowiedzi ani nic nie zrobił w tej sprawie. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta przekazał powyższą skargę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Dodatkowo pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] przedstawił W.M. swoje stanowisko w sprawie oraz udzielił informacji, że wykonawca robót jest zobowiązany do naprawy uszkodzonego odcinka chodnika przy posesji skarżącego i przystąpi do robót po wcześniejszym ustaleniu z nim terminu. Prezydent wyjaśnił, iż Wydział Inwestycji nie wydaje decyzji administracyjnych, gdyż nie posiada takich uprawnień. Zgłoszony wniosek nie podlegał rozpatrzeniu w formie decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało się niewłaściwym w sprawie i przekazało skargę W.M. na bezczynność Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta do rozpatrzenia właściwemu organowi – Prezydentowi Miasta. Na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] W.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucił naruszenie art. 45 Konstytucji RP poprzez ograniczenie praw podstawowych człowieka do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez uzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta załatwił sprawę odmownie informując, że "droga w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje". W każdym przypadku organy administracyjne są obowiązane przesłać skargę zgodnie z właściwością do wojewódzkiego sądu administracyjnego i pouczyć stronę o przysługującym prawie i sposobie załatwienia sprawy, tymczasem w niniejszej sprawie Prezydent Miasta tego zaniechał. W uzasadnieniu skargi W.M. szczegółowo przedstawił poglądy orzecznictwa sądowego i doktryny na temat konstytucyjnej zasady prawa do sądu, dwuinstancyjności postępowania sądowego oraz przewlekłości tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Poza niniejszą sprawą w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. zarejestrowanych jest osiem innych skarg W.M. wniesionych przeciwko Prezydentowi Miasta: na dwa pisma tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] oraz [...] w przedmiocie udzielenia informacji, a także sześć skarg na bezczynność Prezydenta Miasta, w tym trzy na bezczynność w przedmiocie przekazania akt sprawy. Zostały one zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami i będą podlegać odrębnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na to, iż zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej ani innego aktu prawnego, do których kontroli sądowej powołane są sądy administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś § 2 cytowanego powyżej artykułu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z powyższego, zamkniętego katalogu spraw wynika, że pismo wyjaśniające (informacyjne), za jakie należy uznać stanowisko organu w niniejszej sprawie, nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Pismo to nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, stanowi jedynie informację jakie jest stanowisko organu w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego zaskarżone pismo nie spełnia wymogów żadnego z zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów prawnych, przede wszystkim decyzji, postanowień, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy uznać, iż kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej czy postanowienia. Biorąc jednak pod uwagę, iż w ww. kodeksie zawarte są przepisy określające pewne wymogi, jakie te akty prawne muszą spełniać oraz ukształtowaną doktrynę i ugruntowane orzecznictwo w omawianym zakresie, można taką definicję opracować. Mając na względzie powyższe, za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku administracyjnego procesowego. Skutki materialnoprawne zawierają się w kształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego, co z punktu widzenia strony (adresata decyzji) znajduje wyraz w przyznaniu jej uprawnienia lub nałożeniu obowiązków, bądź stwierdzenia istnienia określonego uprawnienia lub obowiązku. Ponadto nie ulega wątpliwości, że decyzja jak i postanowienie, wydawane są w postępowaniu toczącym się przed danym organem administracji publicznej w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowią jej rozstrzygnięcie. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na odmowę nadania przymiotu decyzji lub postanowienia pismom zawierającym informację, opinię, stanowiska organów, w sytuacji gdy nie spełniają one wskazanych powyżej wymogów dotyczących tych rodzajów rozstrzygnięć organów administracyjnych. Przyjmuje się także, że pisma tego typu nie maja charakteru innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, T. Woś (red.), Warszawa 2005, str. 273 i n.). W świetle powyższego nie ma wątpliwości, iż skarga na przedmiotowe pismo Prezydenta Miasta jest niedopuszczalna. Zaskarżone pismo Prezydenta ma charakter wyłącznie wyjaśniający, informacyjny, a jego treść nie zawiera konkretyzacji w odniesieniu do skarżącego jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku. Dodatkowo żaden przepis prawa nie wymaga aby organ, na którego działanie lub bezczynność wniesiono środek zaskarżenia do organu wyższej instancji (w tym również zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego) kierował do strony pismo informujące o stanowisku tego organu odnośnie wniesionego środka zaskarżenia. Pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2011 roku nr [...] stanowiło zatem nie wymaganą przepisami prawa informację skierowaną do skarżącego celem zapoznania go ze stanowiskiem organu w sprawie. Prezydent Miasta obowiązany był przede wszystkim przekazać pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2010 r. adresatowi czyli Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu i uczynił to, co wynika choćby ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu postanowienia SKO z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] (k. 25- 26 akt sprawy). Odnośnie zawartego w skardze stwierdzenia, iż zaskarżone pismo Prezydenta Miasta stanowi decyzję administracyjną, należy zwrócić uwagę, że nie zawiera ono rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach indywidualnego podmiotu czyli jednego z niezbędnych elementów (obok oznaczenia organu, oznaczenia strony i podpisu upoważnionej osoby), bez których nie można danego pisma zakwalifikować jako decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 K.p.a. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2011 roku nr [...] nie stanowi przejawu działalności organu administracji publicznej wymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a., w konsekwencji czego nie podlega ono zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Należało zatem uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a skarga podlega odrzuceniu.