II SA/Go 247/11

Dnia 31 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2011 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.M. na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. W.M. wniósł za pośrednictwem Urzędu Miasta skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta w przedmiocie przesunięcia przejścia dla pieszych na ul. [...]. Jako podstawę prawną swej czynności autor pisma wskazał art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu pisma W.M. podał, iż z wnioskiem o przesunięcie przejścia dla pieszych zwracał się do tego wydziału już dnia 16 czerwca 2010 r., mając na uwadze bezpieczeństwo pieszych. Skierował również kilka ponagleń w tej sprawie z uwagi na trwające wówczas w tym miejscu roboty drogowe. Pracownik Wydziału Inwestycji miał zapewnić wnioskodawcę, że w powyższym miejscu przejścia dla pieszych nie będzie, jednak pomimo tego zostało ono tam urządzone, funkcjonuje i nie zostało przeniesione zgodnie ze zgłoszonym wnioskiem. Dodatkowo nikt z Urzędu Miejskiego nie udzielił wnioskodawcy odpowiedzi ani nic nie zrobił w tej sprawie. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta przekazał powyższą skargę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Dodatkowo pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] przedstawił W.M. swoje stanowisko w sprawie oraz udzielił informacji na temat przepisów prawa, w oparciu o które wykonano projekt oznakowania ul. [...], tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń i bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181) przy uwzględnieniu szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach. Prezydent wyjaśnił, iż Wydział Inwestycji nie wydaje decyzji administracyjnych, gdyż nie posiada takich uprawnień. Zgłoszony wniosek nie podlegał rozpatrzeniu w formie decyzji administracyjnej. Projekt oznakowania był zaś przedstawiany na Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego i uzgadniany z Komendą Miejską Policji. Organ szczegółowo wyjaśnił również powody usytuowania przejścia dla pieszych w kwestionowanym przez wnioskodawcę miejscu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało się niewłaściwym w sprawie i przekazało skargę W.M. na bezczynność Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta do rozpatrzenia właściwemu organowi – Prezydentowi Miasta. Na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] W.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucił naruszenie art. 45 Konstytucji RP poprzez ograniczenie praw podstawowych człowieka do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez uzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta załatwił sprawę odmownie informując, że "droga w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje". W każdym przypadku organy administracyjne są obowiązane przesłać skargę zgodnie z właściwością do wojewódzkiego sądu administracyjnego i pouczyć stronę o przysługującym prawie i sposobie załatwienia sprawy, tymczasem w niniejszej sprawie Prezydent Miasta tego zaniechał. W uzasadnieniu skargi W.M. szczegółowo przedstawił poglądy orzecznictwa sądowego i doktryny na temat konstytucyjnej zasady prawa do sądu, dwuinstancyjności postępowania sądowego oraz przewlekłości tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Poza niniejszą sprawą w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. zarejestrowanych jest osiem innych skarg W.M. wniesionych przeciwko Prezydentowi Miasta: na dwa pisma tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] oraz [...] w przedmiocie udzielenia informacji, a także sześć skarg na bezczynność Prezydenta Miasta, w tym trzy na bezczynność w przedmiocie przekazania akt sprawy. Zostały one zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami i będą podlegać odrębnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy zaskarżone pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 p.p.s.a. W szczególności należało rozważyć, czy akt ten mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 4) mają charakter publicznoprawny oraz 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29- 31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s.32). Skierowane do skarżącego pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] nie posiada tej ostatniej cechy, brak jest bowiem bezpośredniego związku między treścią pisma organu a indywidualną sferą praw i obowiązków skarżącego. Zaskarżone pismo Prezydenta ma charakter wyłącznie wyjaśniający, informacyjny, a jego treść nie zawiera konkretyzacji w odniesieniu do skarżącego jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku. Dodatkowo żaden przepis prawa nie wymaga aby organ, na którego działanie lub bezczynność wniesiono środek zaskarżenia do organu wyższej instancji (w tym również zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego) kierował do strony pismo informujące o stanowisku tego organu odnośnie wniesionego środka zaskarżenia. Pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2011 roku nr [...] stanowiło zatem nie wymaganą przepisami prawa informację skierowaną do skarżącego celem zapoznania go ze stanowiskiem organu w sprawie. Prezydent Miasta obowiązany był przede wszystkim przekazać pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2010 r. adresatowi czyli Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu i uczynił to, co wynika choćby ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu postanowienia SKO z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] (k. 25, 26 akt). Odnośnie zawartego w skardze stwierdzenia, iż zaskarżone pismo Prezydenta Miasta stanowi decyzję administracyjną, należy zwrócić uwagę, że nie zawiera ono rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach indywidualnego podmiotu czyli jednego z niezbędnych elementów (obok oznaczenia organu, oznaczenia strony i podpisu upoważnionej osoby), bez których nie można danego pisma zakwalifikować jako decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 K.p.a. (na takie niezbędne elementy każdej decyzji administracyjnej wskazują m.in. B. Adamiak, J. Borkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, C.H. Beck, wyd. 9, Warszawa 2008, s. 515-516). Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2011 roku nr [...] nie stanowi przejawu działalności organu administracji publicznej wymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a., w konsekwencji czego nie podlega ono zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Należało zatem uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a skarga podlega odrzuceniu.