II SA/Go 249/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2018 r., nr [...] o odmowie umorzenia A.F. należności z tytułu składek. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. A.F. zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek powołując się Pani na trudną sytuację finansową i zdrowotną. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek wskazując, że w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.". Wnioskująca nie wykazała również, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną oraz zdrowotną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego lub powstanie zadłużenia było następstwem jakiegoś szczególnego zdarzenia (art. 28 ust. 3a u.s.u.s). 2. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca powołała się na trudną sytuację materialną i rodzinną. Podniosła, że ze względu na stan zdrowia jej mąż zrezygnował z pracy przejmując wszystkie obowiązki domowe wraz z opieką nad uczącym się w liceum synem, który miewa myśli samobójcze. Sytuacja ta zdaniem strony mogła doprowadzić do pogorszenia się stanu zdrowia jej męża. Prowadzenie działalności gospodarczej było związane m. in. z zapewnieniem choremu na Parkinsona mężowi aktywności. W pomieszczeniu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, ze skarżącą przebywa mąż, którym się opiekuje przez 24 godziny oraz chory na schizofrenię paranoidalną syn. 3. Uzasadniając odmowę umorzenia należności organ przytoczył treść art. 28 i 30 u.s.u.s. wskazując, że w sprawie brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności zdefiniowanej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., której istnienie mogłoby uzasadnić podjęcie decyzji zgodnej z wnioskiem. Odnosząc się do szczególnych podstaw umorzenia zawartych w art. 28 ust. 3a ustawy systemowej w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz.1365; dalej rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.). Po przedstawieniu tych przesłanek organ wskazał, że skarżąca została zgłoszona do ubezpieczeń z dwóch tytułów: jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą oraz z tytułu przyznania świadczenia emerytalnego. Strona prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem i synem, którzy również uzyskują dochód. Dalej wskazano, że na ogólną sytuację finansową rodziny mają wpływy dochody wszystkich członków rodziny. Wdrożenie egzekucji ze świadczenia emerytalnego nie pozbawi strony możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, ponieważ ze świadczenia można potrącić na poczet zadłużenia tylko pewną część kwoty, gdyż ustawodawca określił kwotę wolną od zajęć, która musi zostać na utrzymanie. Nawet jeżeli otrzymywane świadczenie nie jest wysokie, to nie stanowi to wystarczającej przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Dalej wskazano, że wydatki wskazane w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym strony są wydatkami ponoszonymi przez ogół społeczeństwa, nie są nadzwyczajnymi kosztami jakie płatnik musi ponosić. Zakład nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem. Opłacanie składek w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej i po jej zakończeniu jest ustawowym obowiązkiem płatnika składek, a brak możliwości ich zapłaty nie może być argumentem przemawiającym za umorzeniem. Zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego nie potwierdza, aby spłata zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę w drodze układu ratalnego, pozbawiłaby skarżącą środków do życia. Zdaniem organu przesłanka przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, ma zastosowanie jedynie w sytuacji, kiedy choroba dłużnika lub któregoś z członków rodziny uniemożliwia całkowicie uzyskiwanie dochodu. Organ podkreślił, że podstawa umorzenia należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Zobowiązany odpowiada za zadłużenie całym swoim majątkiem, zarówno teraźniejszym, jak i przyszłym. Dlatego też, jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęcie w ramach uznania administracyjnego negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne. Dolegliwość wynikająca z zapłaty należności publicznoprawnej jest oczywista, ale sama w sobie nie stanowi o ważnym interesie zobowiązanego, uzasadniającym umorzenie w całości lub w części powstałego zadłużenia. Organ wskazał, że decydując się na założenie działalności gospodarczej przedsiębiorca powinien być świadomy, że zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Odnosząc się do interesu społecznego wskazano, że granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym, interes społeczny to, bowiem obowiązek Zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma i musi mieć zatem charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie. Korzystanie z systemu ubezpieczeń (pobieranie świadczeń długoterminowych) czy też z ubezpieczenia zdrowotnego (leczenie się w publicznych placówkach służby zdrowia) i jednoczesne nieregulowanie zaległości w odprowadzaniu składek, narusza interes społeczny i uderza w solidarność ubezpieczonych, albowiem z jednej strony strona korzysta ze świadczeń, a poprzez zaległości składkowe nie dokłada się w pełni do systemu, z którego mają korzystać pozostali. Organ wskazał, że załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nowe dokumenty nie mają znaczącego wpływu na zmianę decyzji przez organ II instancji, który przy podejmowaniu decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji kierował się głównie faktem uzyskiwania przez stronę dochodów i prowadzeniem działalności gospodarczej. W końcowej części decyzji organ powołał się na to, że należności z tytułu składek stanowią środki publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz.2077 ze zm.) co oznacza, że umorzenie należności jest pomocą publiczną mogącą zakłócić lub grozić zakłóceniem konkurencji oraz może wpływać negatywnie na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej. 4. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu do tutejszego sądu A.F. wniosła o uchylenie decyzji podkreślając, że przyczyną wniosku jest choroba jej męża. Umorzenie składek umożliwiałoby jej prowadzenie działalności, z której finansowane jest leczenie i opieka nad mężem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : 5. Skarga podlegała ocenie w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.). Przedmiotem kognicji sądu w niniejszej sprawie była kontrola legalności decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. 6. Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.s.u.s., decyzje w indywidualnych sprawach, w tym w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, wydaje zakład ubezpieczeń społecznych. Zakładem zaś kieruje Prezes Zakładu, który jest osobą uprawnioną do podpisywania wydawanych decyzji. Z regulaminu organizacyjnego ZUS wynika, że w niektórych oddziałach Zakładu mogą być tworzone komórki organizacyjne, takie jak Centrum Umorzeń. Utworzenie takiej jednostki jest kwestią wewnętrzną ZUS, o charakterze organizacyjnym, a wobec tego nie ma wpływu na ustawowo uregulowane kompetencje do wydawania przez ZUS decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Organem wydającym decyzję jest bowiem w dalszym ciągu ZUS a jego organem pozostaje Prezes ZUS. Na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych sprawach. Oznacza to, że pracownicy ZUS mogą być upoważnieni do wydawania decyzji, tj. do podpisywania decyzji "z upoważnienia Prezesa ZUS". W niniejszej sprawie zaskarżone decyzje została podpisane przez osoby zatrudnione w różnych jednostkach organizacyjnych ZUS, w każdym jednak przypadku upoważnione do działania w imieniu Prezesa ZUS, co zostało wykazane. 7. W rozdziale 3 tej ustawy zatytułowanym "Zasady ustalania składek na ubezpieczenia społeczne" (art. 15 – 30), ustawodawca uregulował podstawy wymiaru składki oraz ich wysokości, podmiotów obowiązanych do ich finansowania, skutków nieopłacenia składek w terminie, przedawnienia i zabezpieczenia należności z tytułu składek, rygory w zakresie dopuszczalności umarzania zaległości, sprawy odroczenia spłaty składek oraz ich rozkładania na raty. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje kompetencję ZUS do umarzania należności z tytułu składek w przypadkach określonych ust. 2-4 tego przepisu. Natomiast ust. 2 i 3 definiują przypadki tzw. "całkowitej nieściągalności". Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące. Sytuacja życiowa i majątkowa dłużnika nie ma zatem znaczenia przy ich zastosowaniu. Z kolei art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. 8. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. Z kolei przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1 do 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. jako okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 9. Z treści powyższych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. 10. Katalog przypadków całkowitej nieściągalności zawiera art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Wyliczenie to jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z treści przywołanego przepisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. jednoznacznie wynika, że aby ZUS mógł wydać rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego musi wcześniej poczynić ustalenia, że w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Dopiero bowiem zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Trafnie organ uznał, że ze względu na dochody strony i członków jej rodziny przesłanki wskazane w tych przepisach nie mają w sprawie zastosowania. Zdaniem sądu w decyzji nie zostały jednak należycie rozważone przyczyny odmowy oparte o przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Organ stwierdza bowiem lakonicznie, że sytuacja skarżącej nie jest na tyle szczególna i uzasadniona wyjątkowymi okolicznościami, aby zasługiwała na wyjątkowe potraktowanie w formie udzielenia ulgi. Powołuje się tu na fakt uzyskiwania dochodów przez stronę i członków jej rodziny, prowadzenie działalności, interes społeczny oraz niedozwoloną pomoc publiczną. Odnosząc się do tych argumentów wskazać należy, że celem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2015 r., II GSK 2366/13). Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten czas minimum socjalnego oraz minimum egzystencji w takich warunkach, w jakich strona pracuje i zamieszkuje, a więc odniesionych do jej środowiska (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09 oraz 8 sierpnia 2018 r., I GSK 1757/18). Takiej analizy organ w sprawie nie poczynił a podane argumenty są bardzo ogólne i w gruncie rzeczy mogą być przytaczane w każdej tego rodzaju sprawie. 11. Sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej, tym bardziej w postaci tzw. samozatrudnienia i to jeszcze w okolicznościach konkretnego przypadku (pozyskiwanie środków na leczenie chorego na Parkinsona męża strony – całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji) nie może być traktowany jako okoliczność przesądzająca o niemożności korzystania z instytucji umorzenia składek. Istotnym elementem wpływającym na ocenę sytuacji życiowej strony jest również choroba psychiczna syna i problemy z tym związane, szeroko opisywane przez skarżącą). Wobec tak znaczącej kwoty obu zaległości (przekraczających na dzień wydawania decyzji kwotę 31.000,00 zł) rozważenie indywidualnych okoliczności musi odnosić się do tejże kwoty i realności jej wyegzekwowania i spłacenia, z uwzględnieniem faktycznego funkcjonowania rodziny. Niewątpliwe taka sytuacja, w której dwie osoby z rodziny składającej się łącznie z trzech dorosłych osób mają trwale wyłączone możliwości normalnego funkcjonowania jest sytuacją szczególną. Przynajmniej dla sądu. 12. Nie przekonują również argumenty organu odnoszące się do interesu społecznego czyli solidarności płatników składek. Właśnie solidarność społeczna jest argumentem na rzecz wspomagania tych, których sytuacja, zwłaszcza z przyczyn od nich niezależnych i obiektywnych, jest trudniejsza. Organ powinien mieć również na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużenia (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Wskazać również należy na to, że argument z solidarności społecznej stanowi uzasadnienie realizowanego aktualnie szerokiego programu zabezpieczenia społecznego adresowanego między innymi do osób znajdujących się w zdecydowanie lepszej sytuacji, niż wnioskująca. Także argument dotyczący niedozwolonej pomocy publicznej nie jest w tym przypadku trafny. Jak wiadomo pomoc de minimis jest pomocą o niewielkich rozmiarach, która - co do zasady - nie naruszenia swobody konkurencji na wspólnym rynku wewnątrz Unii Europejskiej. Instytucja ta została przewidziana na zasadzie odstępstwa od reguł wolnej konkurencji, w tym wolnego handlu, wewnątrz europejskiej strefy gospodarczej. Stosowanie instytucji pomocy de minimis w takim rozumieniu należy postrzegać jako pomoc celową, która powinna prowadzić do osiągnięcia ściśle określonego rezultatu. Zindywidualizowana i stosunkowo niewielkiej wartości pomoc kierowana do konkretnej osoby fizycznej wykonującej najprostszą pod względem formy i rozmiaru działalność gospodarczą, co do zasady nie godzi zatem podstawy wolnej konkurencji i nie prowadzi do niedozwolonego uprzywilejowania. W każdym razie organ nie wykazał by w tej konkretnej sprawie było inaczej. 12. Podsumowując w sprawie uzasadnienie decyzji nie zawiera przekonywującej argumentacji dlaczego skarżącej odmówiono umorzenia składek. Dotyczy to w szczególności zasadniczych przyczyn odmowy, którymi są niespełnienie przez stronę skarżącą przesłanki "wyjątkowości" jej przypadku oraz interes publiczny. Wskazane uchybienia pozwalają przyjąć, że ocena wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. nie została właściwie przeprowadzona i uzasadniona. Tym samym przekracza ona granice uznania administracyjnego. Z tych względów należało stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W ponowionym postępowaniu rzeczą organu będzie wyeliminowanie wskazanych w punktach uchybień dowodowych i argumentacyjnych i prawidłowe rozważenie wniosku na tle zindywidualizowanego i aktualnego stanu faktycznego. Przede wszystkim zadaniem organu będzie dokonanie pełnej i wyczerpującej oceny przesłanek umorzenia mogących mieć zastosowanie w sprawie.