II SA/Go 25/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006r. przy udziale ______ sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2004 r. A.K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, nieważności orzeczenia Starosty z dnia [...] stycznia 1950 r. nr 99 o uchyleniu orzeczenia i wykonaniu aktu nadania nr 733 z dnia 1 czerwca 1948 r., na mocy którego jego ojcu M.K. nadano gospodarstwo rolne we wsi [...]. Wskazanemu orzeczeniu wnioskodawca zarzucił naruszenie przepisu art. 100 kodeksu postępowania administracyjnego z 1928 r. poprzez wydanie go bez zgody zainteresowanego oraz brak powołania się w podstawie prawnej na właściwe przepisy prawa materialnego regulujące kwestie osadnictwa na tzw. Ziemiach Odzyskanych. Ponadto wskazał na rażące niedbalstwo prowadzonego postępowania polegające na naruszeniu przepisów art. 23, 75 i 76 ww. rozporządzenia. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie przepisu art. 1 i 2 ustawy z dnia [...] października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn.zm.), art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 1071 z późn.zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. Starosty wydanego w sprawie uchylenia orzeczenia o wykonaniu aktu nadania nr [...] z dnia [...] czerwca 1948 r. o przeniesieniu prawa własności gospodarstwa o obszarze 11, 36 ha położonego w [...], na rzecz M.K.. W uzasadnieniu organ, opisując postępowanie prowadzone w celu ustalenia stron postępowania oraz zgromadzenia dokumentów w sprawie, podkreślił, że mimo podjętych czynności nie udało się zebrać pełnego materiału dowodowego tj. dotyczącego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę w roku 1950, a zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia nr [...] o uchyleniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania nr [...] z dnia [...] czerwca 1948 r. Z tej przyczyny organ oparł się na dowodach znajdujących się w Sądzie Rejonowym w Wydziale Ksiąg Wieczystych, mimo iż nie są to pełne akta administracyjne postępowania prowadzonego przez Starostę w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał także, że ani wnioskodawca, ani też nikt z pozostałych stron nie dołączył dowodów potwierdzających zarzuty zawarte we wniosku. Kolegium stwierdziło, iż z powodu nieodnalezienia dokumentów źródłowych prowadzonego w roku 1950 postępowania administracyjnego, nie może z całą pewnością stwierdzić, że M.K. nie wyraził zgody na uchylenie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania skoro ówczesne przepisy przewidywały taką możliwość. Tym samym nie można stwierdzić, że orzeczenie to wydane zostało bez jego zgody i rażąco narusza art. 100 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Kolegium nie uznało także za zasadne zarzutów rażącego naruszenia przepisów art. 36 ust. 1 i art. 75 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. W ocenie organu, Starosta wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, iż z uwagi na fakt uchylenia aktu nadania przez Powiatową Komisję Osadnictwa Rolnego, koniecznym stało się również uchylenie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania wydanego na rzecz M.K.. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 76 oraz art. 23 ww. rozporządzenia, nakładających obowiązek umieszczania w decyzji objaśnienia o przysługującym stronie prawie do wniesienia odwołania oraz doręczenia za potwierdzeniem odbioru, organ uznał, iż z powodu braku dokumentów źródłowych, nie można stwierdzić czy są one zasadne. Jednocześnie podniesiono, że skutkiem przedmiotowego orzeczenia było postanowienie Sądu Grodzkiego o dokonaniu wykreślenia prawa własności do przedmiotowego gospodarstwa z księgi wieczystej, którego odpis został doręczony nadzielonemu, czyli M.K.. Reasumując organ uznał, że analiza zgromadzonych dokumentów oraz treści orzeczenia Starosty nr [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. nie dała podstaw do stwierdzenia, że wydane zostało ono z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. A.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wskazując na przyczyny, z których w jego ocenie M.K. należało przyznać własność, niedociągnięcia w prowadzonym postępowaniu oraz opisując trudności związane z dochodzeniem przez ojca należnych mu praw. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w trybie odwoławczym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną. W szczegółowym uzasadnieniu decyzji, zawierającym rozszerzenie argumentacji przedstawionej w decyzji z dnia [...] września 2005 r. Kolegium ponownie podkreśliło, że kwestionowane orzeczenie nie funkcjonowało samoistnie w obrocie prawnym, lecz zostało wydane na podstawie art. 100 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, w konsekwencji i w związku z wcześniejszą decyzją Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego o uchyleniu M.K. aktu nadania. Ponadto organ wskazał, iż we wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy nie zgłoszono nowych okoliczności istotnych dla sprawy. Przedmiotem prowadzonego postępowania było bowiem ustalenie czy kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a nie orzekanie o uprawnieniach właścicielskich M.K., ani też jego roszczeniach o przeniesienia prawa własności. A.K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jej uchylenie w całości albo w części w związku z naruszeniem prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy bądź stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym oraz przeprowadzenie przed wyznaczeniem rozprawy postępowania mediacyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Kolegium rozpatrzyło sprawę wyłącznie w oparciu o przekazane przez skarżącego dokumenty z wyłączeniem dowodów na podstawie art. 75 Kpa. W ocenie A.K. fakt, że warunkiem podstawowym dla wydania kwestionowanego orzeczenia z 1950 r. musiała być zgoda strony jest oczywisty, a organ nie udowodnił, że taka pisemna zgoda była. Jednocześnie wskazał, że brak jest dowodów pozwalających na uznanie, że decyzje stronie doręczono, zatem nie wiadomo czy orzeczenie nr [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. stało się ostateczne. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że istnieją dowody pośrednie wskazujące na możliwość wyrażenia przez stronę zgody na uchylenie decyzji oraz jej doręczenie stronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Przystępując do rozpoznania skargi należy podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę w zakresie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Kontrola sądu administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak określonej kognicji Sąd zważył, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia [...] września 2005 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie z przepisem art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wyczerpującego zebrania a następnie rozpatrzenia prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy spoczywa na organie administracji publicznej, i nie może być przerzucany na stronę. Ciężar dowodu spoczywa na organie. Jeżeli zatem strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić oraz z uwzględnieniem przepisu art. 75 § 1 Kpa, jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie poza dokumentami pozyskanymi z postępowania wieczystksięgowego organ zadowolił się ustaleniem, że mimo podjętych starań dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie odnaleziono w archiwach. Wskazał także, że stosownych dokumentów nie przedstawiła strona. Jednocześnie mimo braku akt sprawy organ, opisując szczegółowo przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, w sposób dorozumiany odniósł się do zarzutów dotyczących postępowania administracyjnego prowadzonego w 1950 r. oraz treści orzeczenia Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego poprzedzającego orzeczenie Starosty z dnia [...] stycznia 1950 r. o uchyleniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania gospodarstwa rolnego M.K.. Należy podkreślić, iż w wyniku przeprowadzonego przez organ orzekający postępowania, nie odnaleziono tego dokumentu, ani też nie odtworzono jego treści w sposób umożliwiający ustalenie przesłanek oraz podstawy prawnej orzeczenia Komisji o uchyleniu aktu nadania. Mimo to, organ z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, oparł swoje ustalenia w sprawie braku przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa na wykładni tego dokumentu. Oparcie istotnych ustaleń w sprawie na treści dokumentu, bez uprzedniego zapoznania się z jego treścią, ocenić należy także jako istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 października 2004 r., IV SA/Wa 142/04, Lex nr 160793 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2002 r. , I SA 1152/00, Lex nr 81988). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę winien podjąć wszelkie niezbędne działania i przeprowadzić dowody zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jego obowiązkiem jest zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a więc taki, gdy w przeświadczeniu tego organu wszelkie możliwości dowodowe zostały już wykorzystane. Oczywiście wnioskodawca również dbając o swoje interesy winien wykazać aktywność w celu rozstrzygnięcia sprawy, a także w miarę posiadanej wiedzy wskazywać znane środki dowodowe, jednakże nie zwalnia to organu orzekającego od obowiązku gromadzenia dowodów. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca przedstawił w odwołaniu szereg okoliczności i zarzutów niezwiązanych bezpośrednio z przedmiotem rozstrzygnięcia, jednakże gdyby organ orzekając w postępowaniu odwoławczym dokonał wnikliwej analizy treści odwołania, mógłby uzyskać informacje umożliwiające dalsze poszukiwanie dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skoro bowiem w odwołaniu skarżący wskazywał na okoliczność wielu działań podejmowanych przez jego ojca w celu odzyskania nieruchomości, można na tej podstawie poszukiwać dokumentów w aktach administracyjnych innych postępowań związanych pośrednio z kwestią uchylenia przedmiotowego orzeczenia lub poprzedzającego je orzeczenia Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego. Ponadto skoro podjęte działania nie umożliwiły bezpośredniego zgromadzenia innych dokumentów, należało przeprowadzić dowody z zeznań stron postępowania (następców prawnych M.K.), które mogłyby umożliwić pośrednio pozyskanie dalszych dowodów z innych toczących się postępowań. Nie można wykluczyć, iż w posiadaniu stron znajdują się inne dokumenty w sprawie (organ nie wezwał o ich ewentualne przedłożenie, ani nie przesłuchał stron na tę okoliczność). Należy wskazać, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1950 r., w związku z trudnościami w zgromadzeniu akt sprawy, jako aktualne należy przedstawić stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym dopuszcza się także przeprowadzenie w drodze analogii na podstawie przepisów procedury cywilnej (art. 716-729 Kpc) - postępowania zmierzającego do odtworzenia akt, które zaginęły lub uległy zniszczeniu (vide wyroki NSA w Warszawie z 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1438/96, Lex nr 45944, z 25 lutego 1999 r. IV SA 2064/96, Lex nr 46816). Jeśli organ nie odnalazł dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to powinien przeprowadzić postępowanie odtworzenie treści tych dokumentów, a przynajmniej ich istotnych fragmentów. Organ winien podjąć wszelkie możliwe działania umożliwiające szczegółowe wyjaśnienie sprawy. Stosownie bowiem do treści przepisów art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ wyczerpująco pełnego materiału dowodowego – pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie Kolegium mimo zaniechania czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza wobec powołania się przez stronę w odwołaniu na istotne dla niej okoliczności, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, przedwcześnie rozstrzygnęło sprawę, co rodzi wątpliwości czy ocena ta nie okazała się dowolną. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia [...] września 2005 r. zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkowało ich uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowej obrony tj. uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenia reprezentującego stronę adwokata (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn.zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji zobligowany jest podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, a następnie na podstawie dokonania wszechstronnej jego oceny rozpoznać wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starosty z [...] stycznia 1950 r. nr [...] o uchyleniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania nr [...] z dnia [...] czerwca 1948 r. Na marginesie należy wskazać, iż o rażącym naruszeniu prawa jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, można mówić w sytuacji gdy stwierdzone wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też podstawę prawną. Nie są to jednocześnie wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego.