II SA/Go 253/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 7 listopada 2019 r., nr XV/83/19 w przedmiocie zmiany uchwały XXIII/133/16 Rady Miejskiej z dnia 15 września 2016 r. w sprawie określenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z dnia 7 listopada 2019 r., nr XV/83/19 Rada Miejska [...], powołując się na art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U.2018.1454 ze zm.; aktualnie t.j.Dz.U.2019.2010 ze zm.; dalej jako u.c.p.g.), zmieniła § 13 uchwały XXIII/133/16 Rady Miejskiej z dnia 15 września 2016 r. w sprawie określenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] dodając ust. 2, ust. 3 i ust. 4. Prokurator Rejonowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższą uchwałę w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa: 1) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez wskazanie w § 1 pkt 1 uchwały, że: w § 13 dodaje się ust. 2, który otrzymuje brzmienie "Na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku psy powinny być wyprowadzane na smyczy. Ponadto, psy rasy uznawanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu psów uznanych za agresywne (Dz.U.77.687) muszą mieć założony kaganiec oraz mogą być wyprowadzone wyłącznie przez osobę pełnoletnią", co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem wykracza poza delegację: ustawową; 2) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez wskazanie w § 1 pkt 2 uchwały, że: w § 13 dodaje się ust. 3, który otrzymuje brzmienie "Dopuszcza się zwolnienie psa ze smyczy przy spełnieniu warunków określonych ustawą ż dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, tj. gdy pies jest oznakowany w sposób umożliwiający identyfikację właściciela lub opiekuna i właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad psem (...)", co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem wykracza poza delegacje ustawową. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że stosownie do zgłoszonych w skardze zarzutów Rada podjęła prace nad zmianą zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała rady gminy zmieniająca uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.c.p.g. Delegacja ustawowa dla podjęcia zaskarżonej uchwały została zawarta art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6). Powyższy przepis zakreśla granice upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w której w § 13 dodano ust. 2 i 3. Jeżeli chodzi o obowiązek prowadzenia psów na smyczy i w kagańcu na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, to należy zauważyć, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 618/14 , zgodnie z którym wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, nie tylko nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Nie jest możliwe osiągnięcie celu w postaci ochrony przed uciążliwościami dla innych osób korzystających z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz ochrony przed zanieczyszczeniem takich terenów w inny sposób, aniżeli przez prowadzenie psa na smyczy. Powodem stwierdzenia nieważności zakwestionowanego postanowień regulaminu było tylko to, że rada gminy nie określiła w sposób prawidłowy wyjątków od nakazu prowadzenia psów na smyczy. Stosowny zapis w zaskarżonej uchwale § 13 ust.3 stanowi w istocie powielenie przepisu art. 10 a ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. 2020.638), zgodnie z którym "zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna". Tymczasem kwestie te regulowane są także przez inne przepisy np. art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U.2020.426) stanowi, że osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Ponieważ zatem analizowane postanowienie § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie przewiduje takich wyjątkowych sytuacji, gdy dopuszczalne jest prowadzenie psa bez smyczy, także w sytuacji gdy w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, jest to zachowanie legalne, Sąd uznał, że postanowienie to narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bowiem bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie wskazuje się, że zachowanie zasady proporcjonalności wymaga wprowadzenie możliwości czasowego zwolnienia psa z uwięzi w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2950/19). Tymczasem rada w skarżonej uchwale nie określa bliżej okoliczności w jakich dopuszczalne jest czasowe zwolnienie psa z uwięzi, ograniczając się jedynie, jak to wskazano wyżej, do powtórzenia art. 10 a ust.3 ustawy o ochronie zwierząt. Co istotne Rada ma świadomość konieczności poprawienia kwestionowanych postanowień regulaminu utrzymania czystości i porządku, o czym świadczy to, że jak wynika z odpowiedzi na skargę, podjęła prace nad zmianą zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały uznając, że poprzez wprowadzenie zmian do uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, doszło w przypadku dodanych przepisów do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.