II SA/Go 254/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi G.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego G.M. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Dnia 7 maja 2014 r. G.M. zgłosił Staroście Powiatu zamiar wykonywania robot budowlanych polegających na wykonaniu urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, tj. ziemnego stawu rybnego (zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) na działce nr [...]. Do zgłoszenia inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opis zaplanowanych robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – dalej jako "u.p.b."), Starosta wniósł sprzeciw w sprawie dokonanego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9a u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych. Natomiast zgodnie z art. 70 ust. 1-2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm. – dalej jako "u.p.w.") melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w. do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się m. in. "ziemne stawy rybne", jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1. Zdaniem organu terminologia zastosowana w Prawie budowlanym nie została więc zharmonizowana z ustawą prawo wodne, ponieważ używa pojęcia "ziemny staw hodowlany", a nie "ziemny staw rybny". Jednakże biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy, który ziemny staw hodowlany wymienia w ustawie prawo budowlane właśnie jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, pojęcia te należy traktować jako równoznaczne. Wobec tego organ stwierdził, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem inwestora wymagają pozwolenia na budowę. Wskutek złożonego przez G.M. odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że zamierzone przez inwestora roboty budowlane mogą zostać zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę. Prowadzi to do wniosku, że organ słusznie zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania tych robót. 2. Decyzja organu II instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 702/14, uchylił powyższą decyzję. Sąd stwierdził, że osią sporu w niniejszej sprawie było, czy pojęcie "ziemnego stawu hodowlanego", którym posługuje się powołany powyżej art. 29 ust. 2 pkt 9 lit a u.p.b jest tożsamy z pojęciem "ziemny staw rybny" użytym w art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w. Zdaniem Sądu nie sposób tych dwóch pojęć utożsamiać. Gdyby bowiem ustawodawca pojęciu "ziemny staw hodowlany" chciał nadać takie samo znaczenie jak pojęciu "ziemny staw rybny" , zamiast dwóch pojęć użyłby jednego tj. "ziemny staw rybny". Następnie Sąd wskazał, że skoro ani "ziemny staw rybny", ani też "ziemny staw hodowlany" nie zostały prawnie zdefiniowane, konieczne jest odwołanie się do terminologii w tym zakresie powszechnie przyjętej w piśmiennictwie fachowym, w którym pod pojęciem "staw" rozumie się sztuczny zbiornik wodny, znacznie płytszy od jeziora, nie mający strefy głębinowej; za stawy uważa się tylko takie zbiorniki, które zostały sztucznie wykonane przez obwałowanie i które zasila woda z rzeki, potoku, źródła lub opadów atmosferycznych. Podstawowym warunkiem przydatności stawu do hodowli jest jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszenia dna. Stąd też dla odróżnienia, czy mamy do czynienia z ziemnym stawem rybnym (czyli stawem, w którym żyją ryby), czy też z ziemnym stawem hodowlanym, elementem decydującym będzie jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszenia, gdyż tylko taki staw rybny będzie umożliwiał hodowlę, rozumianą jako masowy chów, a następnie odłów. Oznacza to, iż ziemny staw hodowlany jest szczególnym rodzajem ziemnego stawu rybnego. Sąd zauważył, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały wystarczających ustaleń, które umożliwiłyby dokonanie właściwej oceny zamierzonej inwestycji, określonej w zgłoszeniu skarżącego z dnia [...] maja 2014 r., co było spowodowane błędnym przyjęciem tożsamości pojęć "ziemny staw rybny" i "ziemny staw hodowlany" oraz skoncentrowaniem się jedynie na określeniu jaki użył inwestor we wspomnianym zgłoszeniu. Organy nie odniosły się do opisu projektowanego urządzenia w zgłoszeniu (nie poddały go jakiejkolwiek analizie) ani też nie podjęły się żadnych działań mających na celu ustalenie wszystkich istotnych elementów, które pozwoliłyby odróżnić inwestycję nie tylko w ramach pojęć "staw rybny" – "staw hodowlany", ale też od innych urządzeń melioracji wodnej. 3. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda wydał dnia [...] lutego 2015 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu organ uznał, że z analizy zgłoszonych robót budowlanych wynika, iż roboty te nie polegają na budowie stawu rybnego, co więcej nie polegają także na wykonywaniu urządzeń melioracji szczegółowych. Biorąc pod uwagę zakres prac opisanych w zgłoszeniu oraz planowany sposób ukształtowania terenu (obniżenie poziomu terenu na powierzchni ca 0,3 ha na głębokość ca 2 m, wykonanie obwałowania o bliżej nie określonych parametrach oraz rozplantowanie urobku na pozostałej powierzchni działki rolnej), bez odprowadzenia wód gruntowych (zgłaszający nie przewiduje budowy rowów odprowadzających nadmiar wody, czy budowy przepompowni) albo wykonania obiektów umożliwiających piętrzenie wody lub budowy rowu doprowadzającego wodę do "stawu", organ stwierdził, że poziom wód gruntowych, po wykonaniu planowanych prac (zbiornik bezodpływowy), nie ulegnie zmianie. Zmiana ukształtowania terenu, w przedstawiony w zgłoszeniu sposób, nie wpłynie na zmianę stosunków wodnych na tym terenie. W związku z tym planowane działania nie wpłyną na regulację stosunków wodnych, a co za tym idzie nie spełniają podstawowego kryterium definiującego pojęcie "melioracje wodne". Zdaniem organu nie jest również słuszne stwierdzenie skarżącego, że planowany ziemny zbiornik wodny pełnić będzie jednocześnie funkcję retencyjną stanowiącą element planowej gospodarki wodnej zgodnej z założeniami i oczekiwaniami zarządzającego tym terenem. W omawianym przypadku nie można mówić o retencji, czyli zdolności do zatrzymywania i magazynowania wody. Woda znajdująca się w zbiorniku nie jest wynikiem zatrzymania przepływu (odpływu ze zlewni), ponieważ przedmiotowy zbiornik nie ma połączenia z ciekami naturalnymi oraz sztucznie wykonanymi kanałami i rowami prowadzącymi wodę. W ramach inwestycji nie przewiduje się również wykonania budowli upustowych i piętrzących wody powierzchniowe oraz przegród umożliwiających spiętrzenie wód podziemnych. Woda znajdująca się w czaszy zbiornika podlega wyłącznie procesom naturalnym związanym z warunkami hydrogeologicznymi i meteorologicznymi. Brak możliwości technicznych sterowania poziomem zwierciadła wody świadczy o braku możliwości retencjonowania i planowego gospodarowania wodą. Konkludując Wojewoda uznał, że skoro planowane działania nie stanowią robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji szczegółowych, gdyż nie służą celom, o których mowa wart. 70 ust. 1 u.p.w., to zgłaszany "staw" nie podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 9 u.p.b. 4. G.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję Wojewody, w której zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., - naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną interpretację objaśnienia do wypełnienia książki ewidencyjnej wód, urządzeń oraz zmeliorowanych gruntów stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz.1403), - błędną interpretację zapisów (ogólnych) w opisie robót budowlanych załączonych do zgłoszenia. Zdaniem skarżącego opis wykonywanych robót budowlanych faktycznie nie wskazywał w sposób wyczerpujący szczegółów wykonywanego urządzenia, jednak art. 30 ust. 2 u.p.b. nie wymaga szczegółowego opisu w jaki sposób mają być osiągnięte cele urządzenia określone w zgłoszeniu. Na tym etapie organ w przypadku wątpliwości powinien nałożyć w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, czego nie uczynił pomimo wyrażenia przez skarżącego chęci złożenia dodatkowych wyjaśnień co do celu inwestycji. Organ oparł się jedynie na błędnie przyjętym opisie urządzenia, który nazwał definicją (stawu rybnego - hodowlanego) i skromnym opisie robót budowlanych i uznał, że planowana inwestycja podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. G.M. podkreślił również, że na jego działce nie ma możliwości ani potrzeby wykonania budowli piętrzących np. jazów, zastawek na ciekach naturalnych lub kanałach i rowach, ponieważ cel planowanego urządzenia jest inny. Nie ma również możliwości wykonania sieci rowów i kanałów odwadniających lub systemów drenarskich i odprowadzenie ujętej wody poza obszar meliorowany w sposób grawitacyjny lub za pomocą przepompowni, ponieważ wylanie wody z rzeki spowoduje, że ww. urządzenia nie będą skuteczne, przez co jakakolwiek produkcja rolna mogłaby ulec zniszczeniu. Jedynym sposobem na prowadzenie upraw rolnych lub hodowli zwierząt jest podniesienie terenu uzyskanym urobkiem. Podsumowując skarżący podał, że planowana inwestycja pozwoli na zwiększenie terenów uprawnych na jego działce o 40-60 ar. Dobra jakość gleby pozwoli na prowadzenie wymagających (dochodowych) upraw, które jednak wymagają nawadniania w okresach suszy (np.: czosnek, borówka amerykańska) - (polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienie jej uprawy). Nawodnienie będzie możliwe po wykopaniu zbiornika gromadzącego wody opadowe i gruntowe z podsiąków celem ich wykorzystania w okresach suszy. Ponadto skarżący nie planuje zatrzymywać przepływów wód powierzchniowych i gruntowych ani nie ma potrzeby sterować poziomem zwierciadła wody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. 6. Kwestią kluczową dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia są konsekwencje prawne płynące z wyroku tutejszego Sądu wydanego w tej sprawie przy rozpoznawaniu skargi na decyzję organu II instancji z dnia 30 października 2014 r. (sprawa II SA/Go 702/14). Rozstrzygając ponownie sprawę organy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zostały związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi we wskazanym wyroku. Związanie to dotyczyło zarówno kwalifikacji prawnej jak i okoliczności faktycznych uzasadniających stosowanie takich, a nie innych przepisów prawa materialnego. W następstwie związania określonego w art. 153 p.p.s.a. organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Rozpoznając sprawę powtórnie, organ administracji ma zatem obowiązek zastosować wchodzące w grę przepisy prawa w znaczeniu nadanym mu przez sąd administracyjny. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Z tych też względów uznaje się, że art. 153 p.p.s.a. jest również przepisem prawa materialnego, ponieważ wiążąco określa znaczenie przepisu prawa, stanowiącego podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 2344/13, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). 7. Zaakcentowanie skutków wynikających ze związania co do podstawy materialnoprawnej oraz podstaw faktycznych sporu jest tym bardziej konieczne, że w istocie odwołanie i skarga dotyczą kwestii, o których wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2014 r. Wskazano tam, że organy nie dokonały wystarczających ustaleń, które umożliwiłyby dokonanie właściwej oceny zamierzonej inwestycji, określonej w zgłoszeniu skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. (co było spowodowane błędnym przyjęciem tożsamości pojęć "ziemny staw rybny" i "ziemny staw hodowlany") szeroko opisanych w uzasadnieniu tego orzeczenia. Sąd podkreślił, że organy nie odniosły się do opisu projektowanego urządzenia w zgłoszeniu (nie poddały go jakiejkolwiek analizie) ani też nie podjęły się żadnych działań mających na celu ustalenie wszystkich istotnych elementów, które pozwoliłyby odróżnić inwestycję nie tylko w ramach pojęć "staw rybny" – "staw hodowlany", ale też od innych urządzeń melioracji wodnej. W ponowionym postępowaniu wątpliwości wskazane w rozstrzygnięciu z dnia [...] października 2014 r. nie zostały rozwiane, a uzupełnienie postępowania sprowadziło się li tylko do pogłębienia argumentacji prawnej. Jest to postępowanie nieprawidłowe. Należyte gromadzenie materiału dowodowego i jego ocena na etapie wydawania decyzji stanowi obowiązek organu, nie należy zaś do stron postępowania. Analiza zgromadzonego w sprawie postępowania materiału dowodowego, przede wszystkim dokumentacji dołączonej do zgłoszenia rodziła wątpliwości, które organ obowiązany był wyjaśnić z urzędu. To organ, prowadząc postępowanie w reżimie inkwizycyjnym (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) dokonuje ustaleń materialnoprawnych adekwatnych do ustalonego stanu faktycznego. Kwalifikacja, czy nazewnictwo stosowane przez strony nie przesądza o kwalifikacji materialnoprawnej i nie wiąże organu. Znamienne dla postępowania organu, co zostało wytknięte w wyroku z dnia 30 października 2014 r. było skoncentrowanie się na "literalnym" określeniu jaki użył inwestor w zgłoszeniu, nie zaś na kwalifikacji materialnoprawnej w oparciu o ustalenia poczynione w sprawie. Po wyroku organ nie przeprowadził żadnych nowych dowodów oceniając ten sam materiał faktyczny, jaki był podstawą wydania pierwszej uchylonej decyzji, w szczególności opis robót dołączony do zgłoszenia. Swoją ocenę organ oparł wyłącznie o opis robót sporządzony przez inwestora i dołączony do zgłoszenia. W aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby jaką funkcję będzie pełnił staw, który zamierza wykonać skarżący. W oparciu o art. 30 ust. 2 u.p.b. organ powinien był wezwać skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających melioracyjny charakter stawu oraz jego funkcję i znaczenie dla gleby oraz to, czy rzeczywiście jego powstanie spowoduje poprawę zdolności produkcyjnych gleby, np. operat wodnoprawny, jeśli został sporządzony, pozwolenie wodnoprawne, jeśli zostało wydane (art. 70 ust. 1 i art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w.). Organ powinien był również wezwać stronę do udzielenia dodatkowych wyjaśnień co do szczegółów planowanej inwestycji. Oparcie się wyłącznie o zapisy zawarte w zgłoszeniu i załączniku nie są wystarczające do ustalenia, jakiego rodzaju staw chce wykonać skarżący oraz jakie ma on mieć znaczenie dla zdolności produkcyjnej gleby. Dopiero ustalenie, czy planowana inwestycja będzie urządzeniem melioracji wodnych w rozumieniu w art. 70 ust. 1 u.p.w. pozwoli na jednoznaczną kwalifikację inwestycji. Rację ma zatem skarżący, że utrzymanie decyzji w przedmiocie sprzeciwu było więc na tym etapie przedwczesne. Bez wyjaśnienia tych wątpliwości również kontrola sądu w zakresie kwalifikacji materialnoprawnej nie jest możliwa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. O wykonaniu decyzji orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ, mając na uwadze wskazania Sądu, przeprowadzi należycie postępowanie dowodowe, uzupełniając je w zakresie koniecznym do jednoznacznego zakwalifikowania z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku z dnia 30 października 2014 r. oraz niniejszym orzeczeniu.