II SA/Go 26/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 10 listopada 2010 r., nr XXXVI/233/10 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1 ust. 1 i ust. 2, § 3, § 4 oraz § 12 zaskarżonej uchwały. 10 listopada 2010 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXXVI/233/10 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz.Urz. województwa z 2011 r., nr 6, poz. 204). Pismem z [...] grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy zaskarżył ww. uchwałę w części obejmującej § 1 ust. 1 i ust. 2, § 3, § 4 i § 12. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie: - art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm., dalej: u.p.p.r.) oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 1 ust. 1 uchwały zapisów ustawowych, że: "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę zespołu interdyscyplinarnego". - art. 9b ust. 1 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 1 ust. 2 uchwały zapisów ustawowych, że: "Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie", - art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 3 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, a także określenie ilości przedstawicieli tychże podmiotów, - art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez określenie w § 4 uchwały minimalnego składu osobowego Zespołu Interdyscyplinarnego, - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 12 uchwały, iż regulamin pracy Zespołu Interdyscyplinarnego ma zostać opracowany przez Zespół, a zatwierdzony przez Burmistrza w drodze zarządzenia. W związku z tymi zarzutami Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 1 ust. 1 i ust. 2, § 3, § 4 oraz § 12 zaskarżonej uchwały. Odpowiadając na skargę Gmina wskazała, że w czasie przygotowywania projektu uchwały, jak również w dniu uchwalania zaskarżonej uchwały jej zapisy § 3, § 4 oraz § 12 w ocenie Gminy były prawidłowe i zasadnym było przyjmowanie takiej regulacji. Ocenę jednak zasadności zarzutów skarżącego - po zapoznaniu się z linią orzeczniczą wojewódzkich sadów administracyjnych - Gmina pozostawiła do uznania Sądu. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących § 1 ust. 1 i ust. 2 uchwały, Gmina uznała je za nieuzasadnione, bowiem powtórzenie w tych przepisach przepisów ustawowych ma charakter dosłowny i jako takie jest dopuszczalne. Zatem w tym zakresie skarga powinna być oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Wskazać trzeba, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zgodnie z treścią art. 9a ust. 1 u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Przepis art. 9b ust. 1 u.p.p.r. stanowi natomiast, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Tymczasem Rada Miejska w § 1 ust. 1 postanowiła, że: "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę zespołu interdyscyplinarnego", a w ust. 2 tego przepisu, iż: "Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie". Przytoczony zapisy nie są zatem dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.p.p.r. Rację ma więc skarżący, iż Rada Miejska dokonała powtórzenia oraz niedopuszczalnej modyfikacji treści art. 9a ust. 1 i art. 9b ust. 1 u.p.p.r. Z tych względów należało stwierdzić, że § 1 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały istotnie naruszają prawo. Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, Lex nr 1111761). Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Należy zgodzić się ze skarżącym, że przekroczenie upoważnienia ustawowego nastąpiło w § 3 uchwały. Zgodnie z jego treścią: "Do prac zespołu interdyscyplinarnego powołani zostaną przedstawiciele instytucji i organizacji działających na terenie gminy, a w szczególności: 1) Ośrodka Pomocy Społecznej - minimum 1 przedstawiciel; 2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych - minimum 1 przedstawiciel; 3) Posterunku Policji - minimum 1 przedstawiciel; 4) jednostek oświatowych - minimum 3 przedstawicieli, po jednym z każdej jednostki edukacji; 5) lekarza rodzinnego - minimum 1 przedstawiciel; 6) organizacji pozarządowych - minimum 1 przedstawiciel; 7) Urzędu Miejskiego - minimum 1 przedstawiciel; 8) kuratorzy sądowi ds. nieletnich oraz ds. dorosłych - sprawy karne - minimum 1 przedstawiciel.". Należy wskazać, że rada gminy nie ma uprawnień ustawowych do określenia składu zespołu interdyscyplinarnego. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu interdyscyplinarnego są bowiem podmioty wymienione w art.9a ust. 2 u.p.p.r. Rada Miejska wkroczyła zatem w tym zakresie w materię regulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Niespuszczalne było także określenie przez Radę ilości przedstawicieli podmiotów wchodzących w skład zespołu jak i określenie w § 4 zaskarżonej uchwały minimalnego składu osobowego zespołu interdyscyplinarnego ("minimum 10 osób".). Zgodnie z § 12 zaskarżonej uchwały: "Szczegółowy zakres prac zespołu, w tym kompetencje przewodniczącego zespołu, zastępcy przewodniczącego oraz sekretarza zespołu zostaną określone w regulaminie pracy opracowanym przez zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza w drodze zarządzenia". Przepis ten – jak słusznie wskazał skarżący – w sposób istotny narusza art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie bowiem z jego treścią wyłącznie rada gminy jest organem któremu ustawodawca daje kompetencje do określenie zakresu zadań zespołu – jego funkcjonowania. Niedopuszczalne jest przerzucanie tej kompetencji na inny organ. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 ust. 1 i ust. 2, § 3, § 4 oraz § 12 zaskarżonej uchwały.