II SA/Go 26/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020r. sprawy ze skargi ,,P." spółka jawna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Prezydent Miasta [...] (dalej: organ, organ pierwszej instancji), postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.), odmówił firmie "P." sp. j (dalej: skarżąca), wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 64 342,10 zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 2 szt. drzew gat. lipa drobnolistna, rosnących na terenie Cmentarza Komunalnego przy [...], wymierzonej decyzją Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...]. Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił, że pismem z [...] czerwca 2019 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o rozłożenie na raty administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 64 342,10 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 2 szt. drzew gat. lipa drobnolistna rosnących na terenie Cmentarza Komunalnego, wymierzonej decyzją Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...]. Organ wskazał, że podstawę prawną dla rozłożenia na raty kary pieniężnej stanowi art. 88 ust. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm., dalej: u.o.p), zgodnie z którym na wniosek, złożony w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, lub od dnia, w którym upłynął termin, na który odroczono uiszczenie kary, można rozłożyć karę na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat. Organ podkreślił, że decyzja Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] stała się ostateczna z dniem [...] września 2016 r., tj. z dniem wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzji z [...] września 2016 r. nr [...] – utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie zatem z treścią art. 88 ust. 8 u.o.p. wniosek o rozłożenie na raty administracyjnej kary pieniężnej można było złożyć do 29 września 2016 r. Tymczasem wniosek ten złożony został 26 czerwca 2019 r. a zatem, zgodnie z treścią art. 61a § 1 K.p.a., postępowanie w sprawie rozłożenia kary pieniężnej na raty, z innych uzasadnionych przyczyn nie mogło zostać wszczęte. Skarżąca nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem złożyła na nie zażalenie do SKO. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 7, art. 7a § 1, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 K.p.a., przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia wątpliwości na korzyść strony odwołującej się i w konsekwencji uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o rozłożenie na grzywny na raty zakończył się do dnia 29 września 2016 r., 2. art. 61 a K.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania w okolicznościach przemawiających za wszczęciem postępowania o rozłożenie grzywny na raty. SKO postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia SKO przytoczyło treść art. 88 ust. 8 u.o.p. i wskazało, że przepis ten w powyższym brzmieniu obowiązuje od 28 sierpnia 2015 r. (art. 88 zmieniony został przez art. 29 pkt 11 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045). W dalszej części uzasadnienia postanowienia SKO wskazało, że pojęcie ostateczności decyzji wynika z wyrażonej w art. 16 § 1 zd. 1 K.p.a. definicji, zgodnie z którą "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne". Zatem zgodnie z przepisami K.p.a. i przepisami szczególnymi, w toku instancji nie służy odwołanie: 1) od decyzji wydanych przez organ odwoławczy w II instancji. Zgodnie bowiem z art. 15, postępowanie jest dwuinstancyjne, a zatem od decyzji wydanej w I instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 K.p.a.), 2) od decyzji wydanych w jednoinstancyjnym postępowaniu. Jednoinstancyjność postępowania, jako wyjątek od zasady ogólnej dwuinstancyjności wprowadzają szczególne przepisy ustawowe, 3) od decyzji, jeżeli strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej tego terminu (art. 134 K.p.a.), 4) decyzje wydane w pierwszej instancji, w stosunku do których nastąpiło skuteczne zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 a K.p.a.). SKO wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2016 r. została utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] września 2016 r. Decyzja wydana przez organ II instancji staje się ostateczna z chwilą jej wydania. W aspekcie powyższego przyjąć zatem należy – tak jak uczynił to organ pierwszej instancji – że 14-dniowy termin na złożenie wniosku o rozłożenie na raty, o którym mowa w art. 88 ust. 8 u.o.p. upływał w dniu 29 września 2016 r. SKO zaznaczyło jednak, że w aspekcie regulacji art. 88 ust. 8 u.o.p. w związku z unormowaniami art. 16 § 1 oraz art. 127-140 K.p.a., odnoszących się do przymiotu ostateczności decyzji, nie bez znaczenia pozostaje kwestia możliwości uzyskania przez stronę wiedzy o fakcie wydania przez organ odwoławczy określonej decyzji i zapoznania się z jej treścią. W tym zakresie kluczowe znaczenie odgrywa instytucja doręczenia decyzji, z która to chwilą przyjmuje się, że decyzja ostateczna organu odwoławczego weszła do obrotu prawnego. Pomimo jednak nieprawidłowości w zakresie ustalenia przez organ pierwszej instancji terminu w jakim faktycznie powinno nastąpić wniesienie przedmiotowego wniosku, nie daje to – zdaniem SKO – w rozpoznawanej sprawie podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem naruszenie 14-dniowego terminu określonego w art. 88 ust. 8 u.o.p. obejmuje okres ponad dwuletni. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi skarżącej złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nieuwzględnienie wątpliwości na korzyść strony odwołującej się i w konsekwencji uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o rozłożenie grzywny na raty. W świetle wskazanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieuprawnionym jest wywód SKO wskazujący na brak wątpliwości w zakresie stanu prawnego w sprawie o rozłożenia na raty grzywny w przypadku występowania pełnomocnika w postępowaniu dotyczącym nałożenia tej kary. Niewątpliwie nałożenie grzywny a postępowanie o rozłożenie na raty to dwa różne postępowania przy czym w postępowaniu o rozłożenie grzywny na raty pełnomocnik profesjonalny nie występował. Pozostałe wywody organu II instancji są próbą obrony stanowiska, iż przepisy o definicji ostateczności przed zmianą treści art. 16 K.p.a. były jasne i nie budziły wątpliwości. W takim przypadku – w ocenie skarżącej - wypada zatem zapytać dlaczego doszło do zmiany tych przepisów. Na to pytanie odpowiedź znajdziemy w uzasadnieniu rządowego projektu do ustawy nowelizującej (por. Druk nr 1183). Z treści tego uzasadnienia wynika, iż same organy administracyjne myliły "prawomocność decyzji" od "ostateczności decyzji". Powyższe okoliczności jasno wskazują, iż problem rozróżniania statusu decyzji był powszechny i dotykał nie tylko obywateli ale również organy administracyjne stosujące często K.p.a. Problem ten wynikał z niejasnych przepisów obowiązujących w okresie, kiedy strona odwołująca mogła w oparciu o art. 88 ust. 8 u.o.p. złożyć wniosek o rozłożenie grzywny na raty. Strona odwołująca była przekonana, iż może najpierw starać się o sądową kontrolę decyzji a po ostatecznym rozstrzygnięciu sądu strona może złożyć wniosek o rozłożenie grzywny na raty. Logicznie rzecz biorąc dla obywatela to dopiero ostateczny wyrok sądu stanowi zakończenie sprawy i w tedy wydaje się naturalne przejście do drugiego etapu czyli domagania się rozłożenia raty ustalonej już wcześniej grzywny. W niniejszej sprawie strona odwołująca dopiero po otrzymaniu pisma odmawiającego rozłożenie na raty przeanalizowała zmieniony stan prawny i spostrzegła że rzeczywiście sytuacja stała się klarowna dopiero od wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Wcześniej jednak zwłaszcza we wrześniu 2016 roku storna błędnie zinterpretowała przepisy art. 88 ust. 8 u.o.p. podobnie jak wielu ludzi w Polsce w tym urzędników. Powyższe wątpliwości powinny, zdaniem skarżącej, być rozstrzygnięte na korzyść strony zgodnie z art. 7a K.p.a. i w konsekwencji organ powinien uznać, iż strona odwołująca się nie była należycie poinformowana o istniejącym stanie prawnym, gdyż i orzecznictwo sądów administracyjnych oraz nowelizacja prawa w tym zakresie wskazują na istnienie wątpliwości co do treści normy prawnej dotyczącej definicji decyzji ostatecznej. Stwierdzona powyżej niejednoznaczność przepisów nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest ograniczenie stronie uprawnienia do możliwości złożenia wniosku o rozłożenie na raty w określonym czasie. Powyższe uzasadnia naruszenie wskazanych na wstępie przepisów procedury. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach WSA stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób uzasadniający ich uchylenie. Na podstawie art. 119 pkt 3 i 120 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem kontroli było postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 64 342,10 zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 2 szt. drzew gat. lipa drobnolistna, rosnących na terenie Cmentarza Komunalnego przy [...], wymierzonej decyzją Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...]. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 8 u.o.p., na wniosek, złożony w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary, o której mowa w ust. 1 (a więc m.in. kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia), stała się ostateczna, lub od dnia, w którym upłynął termin, na który odroczono uiszczenie kary, można rozłożyć karę na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat. W przepisie powyższym mowa jest zatem o ostateczności decyzji administracyjnej a nie jej prawomocności. Pojęcie ostateczności decyzji wynika – jak słusznie wskazało SKO - z wyrażonej w art. 16 § 1 zd. 1 K.p.a. definicji, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że decyzja organu odwoławczego zawsze jest ostateczna. Jest ona jednak ostateczna nie z chwilą jej wydania (tak jak przyjął to organ pierwszej instancji) lecz z chwilą doręczenia jej stronie (na co słusznie zwróciło uwagę SKO). Decyzja administracyjna wchodzi bowiem do obrotu prawnego i wiąże organ z chwilą jej doręczenia w sposób przewidziany przez prawo (art. 110 K.p.a.). Wprawdzie przyjmuje się, że decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej wydania (sporządzenia i podpisania), to jednak skutki prawne wywołuje dopiero z chwilą doręczenia. Skoro zatem doręczenie decyzji SKO z [...] września 2016 r. nr [...] (decyzji ostatecznej), utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] wymierzającą skarżącej administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia, nastąpiło 14 dnia po jej wydaniu, tj. [...] września 2016 r., a wniosek skarżącej z [...] czerwca 2019 r. wpłynął do organu pierwszej instancji – co wynika z akt sprawy – w dniu 31 lipca 2019 r., to słusznie SKO uznało, że w dacie tej upłynął już 14-dniowy termin na złożenie wniosku, o którym mowa w art. 88 ust. 8 u.o.p. Naruszenie to – jak zasadnie wskazało SKO - obejmuje zatem okres ponad dwuletni. Podstawę prawną kontrolowanego w tej sprawie postanowienia, jak i postanowienia organu pierwszej instancji, był art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy występują następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W niniejszej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej była niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". Wskazać należy, że przesłanka z "innych uzasadnionych przyczyn" nie została skonkretyzowana w K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest natomiast, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. W nauce prawa przyjmuje się natomiast, że "inne uzasadnione przyczyny" skutkujące odmową wszczęcia postępowania to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: (a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; (b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, np. (-) sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, (–) sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, (–) sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną, (–) sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; (c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)"(zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw stanowi zatem przypadek pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania. Zasadnie więc organ pierwszej instancji odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z [...] czerwca 2019 r. Nieuzasadnione okazały się zatem zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Organy nie naruszyły wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), jak i wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Organy zebrały (w sposób wyczerpujący) i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Nie sposób przyjąć także, aby organy naruszyły art. 7a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Słusznie w tym zakresie wskazało w uzasadnieniu postanowienia SKO, że przedmiotem postępowania – w razie jego wszczęcia – byłoby przyznanie skarżącej uprawnienia w postaci rozłożenia na raty wymierzonej kary pieniężnej, a nie cofnięcie lub ograniczenie skarżącej uprawnienia. Nadto w sprawie nie występują wątpliwości co do treści normy prawnej, bowiem ani przepis art. 88 ust. 8 u.o.p. ani przepis art. 16 § 1 K.p.a., nie budzą żadnych wątpliwości. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.