II SA/Go 260/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z [...] grudnia 2011r. znak: [...], Wójt Gminy, na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej w skrócie: u.g.n) w związku z uchwałą Rady Gminy Nr XXXII/240/06 z [...] października 2006 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy (Dz.Urz. Woj. z 2006 r. Nr 105, poz. 1861) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej w skrócie: K.p.a), ustalił S.Ł. opłatę adiacencką w wysokości 191.870 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...], oznaczonej nr dz. [...], o powierzchni 20,0897 ha, na skutek dokonania jej podziału, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy znak: [...] z [...] maja 2010 r., która stała się ostateczna 7 czerwca 2010 r., na 139 działek oznaczonych ewidencyjnie numerami od [...] do [...]. Ustaloną opłatę adiacencką rozłożono na 3 roczne raty (63.956,68 zł, 63.956,66 zł i 63.956,66 zł). Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w celu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w ramach postępowania, organ zlecił M.S. - wpisanej na listę rzeczoznawców majątkowych - wykonanie operatu szacunkowego dotyczącego określenia wartości nieruchomości przed i po podziale. Organ podał, że w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 1.008.000 zł. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale pomniejszona o nakłady poniesione na podział została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego. Różnica wynikająca ze wzrostu wartości to kwota 959.350 zł z czego 20% (wynikające z § 26 ust. 3 uchwały Nr XXXII/240/06), to kwota 191.870 zł. W związku z tym, że wnioskiem z [...] sierpnia 2011 r. S.Ł. zwrócił się do Wójta Gminy o rozłożenie naliczanej opłaty adiacenckiej na 10 rat, organ ustalił, że gospodarstwo domowe wnioskodawcy składa się z jednej osoby, a jego źródłem dochodu jest stypendium i kredyt studencki. Osiągany dochód miesięczny to kwota 1.950 zł. Z deklaracji o wysokości dochodów gospodarstwa domowego strony wynika, że posiada on w akcjach 60.000 zł, a w lokatach 10.000 zł. Strona ponosi koszty związane z wynajmem lokalu mieszkalnego wraz z mediami w wysokości 1.500 zł miesięcznie. W wyniku sprzedaży działek budowlanych powstałych w wyniku podziału działki nr [...], strona uzyskała w okresie od maja do lipca 2011 r. dochód w wysokości 192.700 zł. Organ wskazał, że w jego ocenie stan finansowy i materialny wykazany w deklaracji o sytuacji finansowej pozwala uznać, że w sprawie ma miejsce ważny interes strony, uzasadniający uwzględnienie rozłożenia na raty naliczonej opłaty adiacenckiej. Jednakże żądanie strony rozłożenia opłaty na 10 rat nie może być spełnione, gdyż strona mimo miesięcznego dochodu w wysokości 1.950 zł ma możliwość zbycia składników swojego majątku w postaci ponad 130 dziełek budowlanych. Również uzyskany dochód w okresie od maja do lipca 2011 r., mimo ulokowania znacznych środków finansowych w akcjach i lokatach umożliwia stronie spłatę rat. Dlatego też organ uznał, że możliwie jest rozłożenia należnej opłaty adiacenckiej maksymalnie na 3 raty roczne, gdyż sytuacja majątkowa strony daje gwarancję spłaty rozłożonej na raty opłaty. Z powyższą decyzją nie zgodził się S.Ł. i wniósł od niej odwołanie. W odwołaniu wskazał, że dotyczy ono części decyzji, tj. rozłożenia ustalonej opłaty adiacenckiej na 3 raty i nie uwzględnienia tym samym wniosku z [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu odwołania S.Ł. wskazał, że jest doktorantem na Uniwersytecie Ekonomicznym, obecnie nie jest nigdzie zatrudniony, a otrzymuje stypendium doktoranckie w wysokości 1.400 zł (do października było to 1350 zł) miesięcznie i kredyt studencki w wysokości 600 zł miesięcznie. Charakter prowadzonych badań, ich czasochłonność oraz regulamin studium doktoranckich uniemożliwia mu swobodne szukanie pracy poza Uniwersytetem. Jednocześnie koszty wynajmu mieszkania wraz z mediami wynoszą około 1.500 zł miesięcznie, co pozostawia dochód rozporządzalny w wysokości około 500 zł. Odwołujący wskazał, że sprzedane przez niego działki w okresie od maja do lipca 2011 r. to jednocześnie wszystkie sprzedane przez niego działki od maja do grudnia 2011 r. W okresie od lipca do grudnia 2011 r. nie udało się przeprowadzić żadnej transakcji sprzedaży. Taki stan rzeczy był przewidywany przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Zaznaczył przy tym, że działkę nr [...] otrzymał w drodze darowizny od ojca w 2008 r. W związku z tym będzie zobowiązany do zapłaty na rzecz urzędu skarbowego 19% wartości wszystkich sprzedanych działek. Ponadto odwołujący zarzucił, iż bezzasadne jest stwierdzenie Wójta Gminy, że mimo niskich dochodów strona ma możliwość zbycia składników swojego majątku i zapewnienia corocznej spłaty raty kredytu w kwocie 63.956,68 zł. W ocenie odwołującego Wójt nie uwzględnia opinii i analizy rzeczoznawcy majątkowego, który stwierdził, że: - od II półrocza 2008 r. spada ilość transakcji, a okres sprzedaży znacznie się wydłuża, - "Skala zjawiska masowego wydzielania nowych działek budowlanych jest tak duża, że można zaryzykować tezę, iż rynek lokalny nie wchłonie ich przez najbliższe 5 lat. Tak duża podaż działek może niekorzystnie wpływać na poziom kształtowania się ich wartości", - analiza dynamiki cen wskazała, iż ceny z lat 2009-2011 są wyraźnie niższe niż w 2008 r., co jest potwierdzone przez linie trendu wyraźnie spadkowe w okresie 2009-2011, - rzeczoznawca wskazuje również na stagnację na rynku oraz bardzo dużą podaż działek. Odwołujący zarzucił również, że Wójt Gminy nie wziął pod uwagę sytuacji gospodarczej powstałej po wykonaniu przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, a mianowicie poważnego kryzysu europejskiego unii walutowej, której skutki dla polskiej gospodarki w najbliższych miesiącach mogą być katastrofalne. Odnosząc się do posiadanego majątku w postaci 60.000 zł ulokowanych w akcjach i 10.000 zł w postaci lokat, S.Ł. zwrócił uwagę, że około 38.000 zł spośród posiadanych środków, to podatek należny urzędowi skarbowemu w terminie do kwietnia 2012 r. Wskazał również na podjęte działania zmierzające do zwiększenia atrakcyjności posiadanych działek, tj. częściowe urządzenie drogi wewnętrznej, zlecenie wykonania projektu sieci wodociągowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję kierował się treścią art. 147 ust. 1 u.g.n. Podał, że organ ten ustalając wysokość każdej z trzech rat, jednocześnie wskazując terminy ich płatności, zbadał sytuację majątkową odwołującego i ustalił, że posiada on miesięczny dochód w wysokości 1.950 zł, jest współwłaścicielem samochodu osobowego marki [...] z 2002r. o wartości rynkowej 12.000 zł, właścicielem nieruchomości w [...] o wartości rynkowej 5,7 mln zł, posiada akcje o wartości 60.000 zł i lokaty na 10.000 zł, a na rachunku bankowym ma zgromadzone środki w wysokości 2.400 zł. Ponadto ustalono, że strona ponosi miesięczne koszty związane z najmem lokalu mieszkalnego w wysokości 1500 zł, ma zaciągnięty kredyt studencki (kwota zobowiązania to około 40.000 zł) oraz, że kwota 30.000 zł ulokowana w papierach wartościowych jest przeznaczona na należy podatek dochodowy z tytułu sprzedaży działek. Z aktów notarialnych wpływających od notariuszy do Urzędu Gminy wynika, że w okresie od maja do lipca 2011 r. S.Ł. sprzedał 3 spośród 139 działek powstałych z podziału działki nr [...], za cenę 192.700 zł. Zdaniem organu odwoławczego w tak ustalonym stanie faktycznym należy podzielić stanowisko oraz argumentację Wójta Gminy w zakresie możliwości wniesienia przez odwołującego opłaty adiacenckiej w trzech ratach. Mając bowiem na uwadze majątek jakim dysponuje odwołujący należy uznać, że ustalone raty roczne wypełniają dyspozycję przepisu art. 147 ust. 1 u.g.n. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., S.Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci przepisów: - art. 7 K.p.a poprzez nie uwzględnienie przez organy administracji publicznej słusznego interesu skarżącego w rozłożeniu ustalonej opłaty adiacenckiej na 10 rat, w przypadku w którym nie stał on w sprzeczności z interesem społecznym, a rozstrzygnięcie takie przekraczało możliwości organów wynikających z przyznanych im uprawnień i środków prawnych, - art. 8 K.p.a i art. 11 K.p.a poprzez nienależyte wyjaśnienie skarżącemu zasadności jakimi kierował się Wójt Gminy nie uwzględniając wniosku z [...] sierpnia 2011 r. o rozłożenie opłaty adiacenckiej na 10 rocznych rat, a w szczególności nie określenie jak rozumiany jest interes społeczny, który spowodował nie uwzględnienie jego wniosku o rozłożenie opłaty na 10 rat, w sytuacji w której organy administracji publicznej uznały, że posiada on ważny interes w takim rozstrzygnięciu, - art. 77 § 1 K.pa. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie w zakresie dotyczącym stanu majątkowego skarżącego, poprzez ustalenie go jedynie w oparciu o nominalną wartość posiadanych aktywów majątkowych, nie uwzględniając spadku ich wartości zaistniałej w obecnej sytuacji gospodarczej, która powoduje, że ich ewentualna sprzedaż nastąpiłaby po cenach znacznie poniżej ich realnej wartości, a nadto z pominięciem zobowiązań podatkowych skarżącego, obciążeń podatkowych towarzyszących sprzedaży w wysokości 27,5% (20% podatek dochodowy + ok. 2,60/m2 opłata planistyczna) oraz poniesionych przez niego wydatków na przedmiotową nieruchomość, - art. 80 K.p.a poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, w ten sposób, iż organy administracji nie dokonały oceny wszystkich podniesionych przez skarżącego okoliczności faktycznych uzasadniających jego wniosek o rozłożeniu opłaty adiacenckiej na 10 rat, - art. 107 § 3 K.p.a poprzez nie dokonanie przez organ odwoławczy oceny zebranego materiału dowodowego i wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, a w szczególności nie ustosunkowanie się do merytoryczne do zarzutów i twierdzeń przedstawionych w odwołaniu, a poprzestanie w zaskarżonej decyzji jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, iż organ ten podziela argumentację Wójta Gminy w zakresie możliwości wniesienia przez skarżącego opłaty adiacenckiej w trzech ratach. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący w odwołaniu oraz skardze nie kwestionuje zasadności czy wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej, lecz nie uwzględnienie wniosku z [...] sierpnia 2011 r. o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty roczne, płatne w okresie 10 rat. W związku z powyższym przywołać należy treść art. 147 ust. 1 u.g.n. Stanowi on, iż opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki zaś rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Tak sformułowany przepis wskazuje jednoznacznie na uznaniowy charakter decyzji administracyjnej w sprawie udzielenia ulgi w spłacie przedmiotowej opłaty adiacenckiej, polegającej na rozłożeniu jej na raty. W judykaturze przyjmuje się, iż granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 K.p.a, co oznacza, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 1998 r., II SA 506/98, Lex Nr 41383, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 1999 r., II SA 303/99, Lex Nr 46768). W przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcia takie nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 1999 r., II SA 303/99, Lex Nr 46768, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2001 r., V SA 2135/00 Lex Nr 50156). Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji wydając decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydana decyzja nie nosi cech dowolności. Organ ten odniósł się do ustalonych w sprawie faktów, tzn. sytuacji materialnej skarżącego, jego zdolności płatniczych oraz dokumentów zebranych w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał dlaczego rozłożył opłatę adiacencką na taką a nie inną liczbę rat, a zatem wskazał dlaczego, z jakich przyczyn uznał, że w ustalonej sytuacji materialnej skarżącego może on płacić rocznie ratę w określonej w decyzji wysokości. Sąd podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż przy stosunkowo niskim dochodzie miesięcznym skarżącego (1.950 zł), posiadany majątek w postaci akcji (o wartości 60.000 zł) i lokat (na 10.000 zł) a zwłaszcza dochód (czy też jak słusznie podnosi skarżący - przychód) uzyskany ze sprzedaży trzech działek, tj. 192.700 zł, uzasadnia rozłożenie ustalonej opłaty adiacenckiej na trzy roczne raty w wysokości: 63.956,68 zł, 63.956,66 zł i 63.956,66 zł. Nie stanowi także - zdaniem Sądu - przekroczenia granic uznania administracyjnego stanowisko organu pierwszej instancji, w zakresie możliwości zbycia przez skarżącego składników majątku w postaci ponad 130 działek budowalnych i uzyskania w związku z tym dochodu na spłatę ustalonej opłaty adiacenckiej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podział działki nr [...] na 139 działek budowlanych dokonywany był w celu ich późniejszej sprzedaży, z którą wiąże się uzyskanie przez skarżącego dochodu, nawet jeżeli ewentualna ich sprzedaż nastąpiłaby po cenach znacznie poniżej ich realnej wartości. Prawidłowo zatem w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wprawdzie Kolegium ograniczyło się w uzasadnieniu decyzji tylko do stwierdzenia, iż podziela stanowisko oraz argumentację organu pierwszej instancji w zakresie możliwości wniesienia przez skarżącego opłaty adiacenckiej w trzech ratach, co stanowi - jak słusznie zarzucił skarżący - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a, Sąd uznał, biorąc pod uwagę to, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie jest obarczone wadami, które miały wpływ na tę część rozstrzygnięcia sprawy, która obejmuje liczbę ustalonych rat, a tym samym wysokość rocznej raty, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a , w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przeto na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. Nr 270) skargę należało oddalić.