II SA/Go 261/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H.W. na działalność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie sfałszowania protokołu głosowania, podczas zebrania wiejskiego , z dnia [...] roku postanawia odrzucić skargę. H.W. pismem nazwanym pozwem z dnia [...] marca 2010 roku zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. o nadanie biegu jego skardze, w której podniósł zarzut sfałszowania głosowania podczas Zebranie Mieszkańców Sołectwa w dniu [...] lutego 2010 roku przez zastępcę burmistrza Urzędu Miasta i Gminy w przedmiocie zarządcy świetlicy. Skarga została uzupełniona pismem z dnia [...] maja 2019 roku. Skarżący wyjaśnił, że jednym z punktów rzeczonego Zebrania było głosowanie nad odwołaniem zarządcy świetlicy z zajmowanego stanowiska. Skoro za odwołaniem głosowało 31 uczestników, przeciw 11, przy obecności 52 osób - tym samym dużą liczebnością głosów zarządca świetlicy została odwołana. Pomimo takiego wyniku głosowania, prowadzący Zebranie pismem z dnia [...] marca 2010 roku, powiadomił skarżącego, iż zarządca świetlicy nadal pozostaje na swym stanowisku. W ten sposób, zdaniem skarżącego, prowadzący Zebranie naruszył prawo o głosowaniu, dopuścił się fałszowania głosowania. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący złożył wnioski dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Podstawową kwestią wymagającą w niniejszej sprawie rozważenia jest kwestia dopuszczalności wniesienia opisanej powyżej skargi z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy wniesiony przez H.W. zarzut sfałszowania protokołu głosowania stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 ppsa. W szczególności należało rozważyć, czy czynność ta mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) mają charakter zewnętrzny, co oznacza, że są skierowane do podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie, ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) mają charakter publicznoprawny, 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2006, str. 29-30; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, str. 59-60). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Skarżący w składanych pismach wskazał jako przedmiot sprawy podjęcie uchwały przez Zebranie Mieszkańców Sołectwa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 i art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być podjęte tylko przez organ gminy uchwały lub zarządzenia, a ponadto czynności prawne lub faktyczne, które naruszają prawa osób trzecich. Stosownie bowiem do treści art. 101 ust. 1 powołanej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Natomiast art. 101 a ust. 1 powyższej ustawy stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Powołane przepisy wprowadzają szczególną w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulację dotyczącą zakresu kognicji sądu w sprawach skarg z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, powtarzając jednak zasadę przewidzianą w cytowanym powyżej art. 3 §1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, iż warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy jest to, że skarga ta dotyczy uchwały podjętej przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zakresu kognicji sądu administracyjnego w przypadku skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został zatem ograniczony wyłącznie do spraw z zakresu administracji publicznej. Oczywistym jest, co wynika z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), że wszystkie organy władzy publicznej działać muszą na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta wiąże także radę gminy. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że podejmowane przez radę gminy uchwały mogą mieć różny charakter: mogą dotyczyć nie tylko stosunków administracyjnoprawnych ale także stosunków cywilnoprawnych, mogą mieć charakter generalny lub indywidualny, zewnętrzny lub wewnętrzny, itp. Obok zatem uchwał rady gminy mających charakter władczych rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych w ramach przyznanych prawem kompetencji administracyjnych, występują także "inne" uchwały, które takiego charakteru nie mają. W stosunku do nich nie jest wymagana tzw. kompetencja administracyjna, nie mają one bowiem charakteru administracyjnego. Ta różnorodność charakteru prawnego podejmowanych przez radę gminy uchwał implikuje różne reżimy prawne, którym będą one podlegać. Jak wynika z cytowanych powyżej przepisów, bezwzględnym wymogiem ustawowym objęcia uchwał rady gminy zakresem kognicji sądu administracyjnego na podstawie cytowanego powyżej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 §2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest, by zaskarżana uchwała była podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Tylko zatem takie uchwały podlegać będą kontroli przez sąd administracyjny. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że "pojęcie w sprawie z zakresu administracji publicznej odnosi się do samego przedmiotu uchwały organu samorządowego, nie zaś do sfery "interesów prawnych" i uprawnień" podmiotów żądających ochrony sądowej" (postanowienie NSA z dnia 27 września 1990r., SA/Wr 952/90). Jak powiedziano wyżej z pism składanych przez skarżącego wynika, iż podczas Zebranie Mieszkańców Sołectwa w dniu [...] lutego 2010 roku podjęto uchwałę w przedmiocie odwołania zarządcy świetlicy. W świetle powołanych wyżej przepisów, zaskarżona niniejszą skargą wymieniona uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też inną uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej i nie dotyczy publicznoprawnej formy jej wykonywania pomimo, że przedmiotem zaskarżenia jest akt podjęty w formie uchwały jako akt organu kolegialnego. Zaznaczyć nadto wypada, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo (art. 5 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i nie należy do organów gminy. Zgodnie bowiem z art. 11 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są: rada gminy oraz wójt lub burmistrz, czy prezydent miasta, zaś katalog ten jest zamknięty. Nadto wskazać wypada, odwołując się do treści Protokołu Zebrania Mieszkańców Sołectwa z dnia [...] lutego 2010 i jak to wynika z wypowiedzi prowadzącego zebranie, że mieszkańcy poprzez głosowanie mieli wyrazić swoją opinię w przedmiocie zarządcy świetlicy. Prowadzący zebranie, jeszcze przed głosowaniem wyjaśnił, że umowę o zatrudnienie zarządcy świetlicy zawiera burmistrz. W tak ukształtowanym przebiegu zebrania wykluczyć należy podjęcie przez Zebranie w omawianym przedmiocie jakiejkolwiek uchwały, zaś głosowanie miało jedynie charakter opiniodawczy i jego wynik nie nakładał na jakąkolwiek osobę bądź organ żadnego obowiązku. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art.3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd, z powołaniem się na dyspozycję zawartą w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przewidującego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, odrzucił skargę.