II SA/Go 261/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi I. spółki z o.o. spółki komandytowej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Zakładu I sp. z o.o., spółka komandytowa, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], odmawiającą skarżącej spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji oznaczonej jako "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z możliwością usługi oraz miejsc postojowych w parterze wraz z infrastrukturą towarzyszącą w [...], na działkach nr ewid. [...]". W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1202, dalej jako u.p.b.) organ administracji architektoniczno - budowlanej jest zobowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz z wymaganiami ochrony środowiska, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz inne wymogi wskazane w tym przepisie. W przypadku stwierdzenia naruszeń w tym w zakresie organ wskazuje nieprawidłowości i nakłada na inwestora obowiązek ich usunięcia w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę - art. 35 ust. 3 u.p.b. W sprawie Starosta postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, a wobec bezskutecznego upływu terminu, wskazanego w tym postanowieniu, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego objętego tym projektem. Obowiązek ten w ocenie Wojewody został nałożony trafnie, gdyż projektowany budynek zwrócony ścianą z oknami i drzwiami usytuowano w odległościach mniejszych niż 4 m w stronę granic z działkami o nr ewid. [...], naruszając tym samym § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej jako rozporządzenie wykonawcze). W myśl tego przepisu budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że inwestor nie uzupełnił wszystkich braków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że działka budowlana o której mowa w przedmiotowym przepisie jest jednoznaczna pojęciowo z działką ewidencyjną Wojewoda stwierdził, że nie podziela stanowiska skarżącej, twierdzącej, że zawarte we wniosku i projekcie budowlanym działki ewidencyjne mogą stanowić i stanowią jedną działkę budowlaną. W ocenie Wojewody wskazane rozporządzenie wykonawcze w § 1 ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Poprzez działkę budowlaną, zgodnie z § 3 ust. 1 a należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca jednoznacznie utożsamia zatem działkę budowlaną z nieruchomością gruntową lub działką gruntu. Zdaniem organu świadczy o tym również treść w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.), z którego wynika, że nieruchomość gruntowa może składać się z kilku, oddzielnie położonych działek ewidencyjnych, będących własnością tej samej osoby (lub osób) i zapisanej w jednej księdze wieczystej. Podzielić zatem należy stanowisko organu I instancji, że działki o nr ewid. [...] objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowią jedną nieruchomość gruntową, ponieważ nie są jednolite pod względem wieczystoksięgowym. Jak wynika bowiem z akt sprawy przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana na 3 odrębnych nieruchomościach (nr ewid. [...]), posiadających różnych właścicieli i odrębne księgi wieczyste. Fakt ten w ocenie Wojewody determinuje obowiązek zachowania względem projektowanego budynku, wymaganych przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, odległości od granic działki nr ewid. [...]. Dalej organ odwoławczy wskazał, że prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej określone w art. 4 u.p.b. nie może zostać potraktowane bezwzględnie. Pomimo wykazania prawa przez stronę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest uwarunkowane zachowaniem zgodności z przepisami. W świetle art. 5 ust. 1 pkt 8 u.p.b. obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej. Kwestia "odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej" została doprecyzowana właśnie w § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że kwestie wskazane przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące: daty naniesienia poprawek na stronie tytułowej projektu, wymiarów na rysunku fundamentów, granic działek na rzutach branży architektonicznej i rzucie fundamentów, uzgodnień z rzeczoznawcą ds. higieniczno-sanitarnych, instalacji przeznaczonej do demontażu nie stanowiły przyczyny wydanego rozstrzygnięcia. Ich uzupełnienie przez inwestora nie wpłynęłoby bowiem na jego treść. W związku z tym, że inwestor nie wykonał obowiązku dotyczącego zgodności projektowanego budynku z wymogami wskazanymi przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 35 ust. 3 u.p.b., zgodnie z którym organ odmawia zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych względów należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. 2. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu i warunków formalnych skarżąca - Zakład I sp. z o.o., spółka komandytowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła - naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest art. 35 ust. 3 u.p.b. przez błędne uznanie, że skarżąca nie uzupełniła wszystkich nieprawidłowości, w sytuacji gdy wszelkie nieprawidłowości zostały usunięte i wyjaśnione w terminie, a projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami; - naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest § 12 ust 1 i § 3 ust 1a rozporządzenia wykonawczego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że działki ewidencyjne o nr [...] nie stanowią jednej działki budowlanej, a w konsekwencji uznanie, że zaprojektowany budynek nie spełnia wymogu wskazanego w przepisie §12 ust. 1, w sytuacji gdy budynek zaprojektowany jest zgodnie z wszelkimi obowiązującymi przepisami; - naruszenie przepisów prawa procesowego to jest art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej k.p.a.) przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji utrzymanie w mocy niezgodnej z prawem decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu skargi strona zawarła polemikę ze stanowiskiem organów utożsamiających pojęcie działki budowlanej z pojęciem nieruchomości gruntowej lub działki gruntu. Podniesiono, że stanowisko to jest niezgodne z treścią przepisów oraz poglądami orzecznictwa. Nadto podkreślono, że strona wykazała prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane - w odniesieniu do działek stanowiących własność gminy – umową dzierżawy, zgodnie z art. 3 pkt 11 u.p.b. 3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). 5. Granice postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyznacza przepis art. 35 ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. W razie stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 u.p.b.). Podkreślić także należy, iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 tej ustawy, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 u.p.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. 6. Jak wynika z powyżej przytoczonych przepisów, warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2018 r. o warunkach zabudowy, która określa sposób zagospodarowania wszystkich objętych niniejszą sprawą działek – [...]. Z obu decyzji oraz akt sprawy wynika, że przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowalnego złożonego przez skarżącą oraz wydania jej pozwolenia na budowę jest niezgodność projektowanej inwestycji z przepisami § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, gdyż projektowany budynek jest posadowiony w odległości mniejszej od granicy działek [...]. Zdaniem organów to, że przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana na 3 odrębnych nieruchomościach (nr ewid. [...]), posiadających różnych właścicieli i odrębne księgi wieczyste determinuje obowiązek wymaganych przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego odległości posadowienia budynku w odniesieniu do działek nie stanowiących własności inwestora (w szczególności działek nr [...] stanowiących własność gminy). Jak wynika z treści decyzji organy utożsamiają pojęcia nieruchomości gruntowej z pojęciami działki budowlanej i działki ewidencyjnej oraz przyjmują generalne założenie, że w przypadku różnych właścicieli nieruchomości objętych jedną inwestycją budowlaną konieczne jest bezwzględne (nie doznające wyjątku) przestrzeganie wymogów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w odniesieniu do budynku projektowanego na działce stanowiącej własność inwestora. 7. Oba poglądy są błędne i trafnie zostały zakwestionowane w skardze, gdyż rozważane pojęcia nie są tożsame. Z treści art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 pkt 1a rozporządzenia wykonawczego wynika, że istotne znaczenie dla uznania, co jest działką budowlaną mają okoliczności obiektywne spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie przepisy o ewidencji gruntów i przepisy wieczystoksięgowe, nie mogą mieć więc przesądzającego znaczenia dla odczytania treści pojęcia działki budowlanej. Kilka działek ewidencyjnych może bowiem stanowić działkę budowlaną, jak również część działki ewidencyjnej może być, w określonych uwarunkowaniach, uznana za działkę budowlaną (por. m in. wyroki NSA: 8 sierpnia 2008 r., II OSK 932/07; 16 marca 2010 r., II OSK 411/09 oraz wyroki WSA: w Krakowie z 28 marca 2019 r., II SA/Kr 116/19, Warszawie z 12 grudnia 2018 r., VII SA/Wa 921/18 i Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 1268/18; dostępne, jak wszystkie cytowane orzeczenia, w CBOSA). Działką budowlaną jest bowiem każda nieruchomość, na której można prowadzić "roboty budowlane" w rozumieniu art. 3 pkt 7 u.p.b. Zatem działka budowlana może stanowić kilka działek gruntu (nieruchomości) jeśli ubiegający się o pozwolenie na budowę inwestor wykaże się prawem do dysponowania tymi nieruchomościami (działkami ewidencyjnymi) na cele budowlane (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1046/18). W przypadku, gdy inwestor legitymuje się takim prawem w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, których dotyczy inwestycja nie uwzględnia się granic pomiędzy działkami (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 20 lutego 2018 r., II SA/Op 549/17 i WSA w Warszawie z 29 stycznia 2016 r., VII SA/Wa 2395/15, CBOSA). Oznacza to, między innymi, że do projektowanych na takich działkach budynkach nie mają zastosowania ograniczenia przewidziane § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. 8. Prawo do dysponowania nieruchomościami, co podkreśla się w odwołaniu i skardze, może wynikać także z innego tytułu niż własność. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 11 u.p.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć m.in. tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Ustalenie czy taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie było więc rzeczą organów, które tego nie zrobiły przyjmując błędną wykładnię prawa materialnego. W szczególności należało ustalić czy wskazywana przez inwestora umowa dzierżawy (dołączona do akt administracyjnych) może być uznana za tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.p.b. Podkreślić jednak należy, że to, czy takie prawo przysługuje inwestorowi, w szczególności w kontekście zapisów umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] października 2018 r. nie może sprowadzić tylko do literalnej analizy treści dokumentów, gdyż ustalenie treści umowy, zgodnie z art. 65 § 1 i 2 kodeksu cywilnego, wymaga uwzględnienia okoliczności, w których oświadczenia stron złożone zostało, zasad współżycia społecznego oraz ustalonych zwyczajów oraz ustalenia jaki był rzeczywiście zgodny zamiar stron i cel umowy. Trzeba tu bowiem mieć na względzie, że zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, niepozostawiający żadnych wątpliwości. Ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno zatem wynikać, czy wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie przez wskazanego inwestora, określonego obiektu budowlanego (por. Arkadiusz Despot-Mładanowicz w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, SIP LEX 2018, teza 12 do art. 3). Kwestii tej nie jest władny rozstrzygnąć sąd, gdyż jego ustrojową rolą nie jest zastępowanie organów w administrowaniu, lecz kontrola zgodności z prawem ich działalności. Nadto nie ma ku temu odpowiednich instrumentów procesowych (por. ograniczenia wynikające z art. 106 p.p.s.a.). Nie ma więc w sprawie możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 145a § 1 p.p.s.a., tj. wydania orzeczenia merytorycznego, gdyż takie orzeczenie możliwe jest do wydania wyłącznie przy ustalonym stanie faktycznym. Z tych względów, wobec wskazanych wyżej uchybień, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało orzec jak wyroku. Wobec braku wniosku skarżącego nie został zasądzony zwrot kosztów postępowania. 9. Wskazać też należy na nieprawidłowe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które rozpoczyna się od krótkiej wzmianki o wydaniu decyzji odmownej przez Starostę i przedstawienia zarzutów odwołania. Choć nie jest to samo przez się uchybienie decydujące o treści wydanego w sprawie wyroku wskazać należy, że takie procedowanie narusza przepisy art. 106 § 3 k.p.a. w zw. z przepisami rozdziału 10 k.p.a., które to nadają postępowaniu odwoławczemu charakter merytoryczny nakładając na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie. Stąd też konstruowanie uzasadnienia w sposób sugerujący ograniczoną kognicję organu odwoławczego i odnoszenie się tylko do zarzutów zawartych w odwołaniu jest wadliwe. Jeśli chodzi zaś o wskazania co do dalszego postępowania wynikają one wprost z poczynionych wyżej rozważań. W niniejszej sprawie brak jest kluczowych ustaleń faktycznych, które determinują kwalifikację prawną sprawy. Ich poczynienie będzie rzeczą organu odwoławczego, który, w razie potrzeby może skorzystać z trybu przewidzianego art. 136 k.p.a. W zależności od wyników tych ustaleń organ ten oceni, czy zasadnie nałożono i oceniono wykonanie przez inwestora innych obowiązków wskazanych przez organ I instancji, bowiem w tym zakresie organ odwoławczy wypowiedział się bardzo lakonicznie stwierdzając jedynie, że kwestie te nie stanowiły przyczyny wydanego rozstrzygnięcia, bo ich uzupełnienie przez inwestora nie wpłynęłoby bowiem na jego treść. Nie wiadomo jednak czy dlatego, że przyczyna odmowy była inna, czy że zostały one wykonane.