II SA/Go 262/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie posiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 14 grudnia 2012 r. J.B. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie pomocy społecznej w formie pełnego obiadu lub zamiennie cateringu w Kawiarni [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania J.B. wnioskowanej pomocy ze względu na niespełnienie kryterium dochodowego. Uzasadniając odmowę przyznania ww. pomocy, organ I instancji wskazał, że na podstawie złożonego wniosku oraz wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca uzyskuje dochód w łącznej wysokości 1047,51 zł na osobę, podczas gdy kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej aktualnie, od którego ustawodawca uzależnia prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi 542 zł. Zgodnie natomiast z ustawą o pomocy społecznej, rządowym programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2010r. nr XLV/349/10 w sprawie realizacji wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc w formie dożywiania przyznawana jest w zależności od sytuacji dochodowej osoby, rodziny, pod warunkiem, że dochód na osobę nie przekracza 150 % kryterium dochodowego czyli 813,00 zł. J.B. od powyższej decyzji wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ nie wziął pod uwagę jej trudnej sytuacji życiowej. Strona podniosła, że ma ustaloną niepełnosprawność w stopniu znacznym na stałe, jest osoba chorą na schizofrenię paranoidalną, mieszka wraz z córką, która wyszła z zakładu karnego i jest obecnie w 6 miesiącu ciąży. Sama prowadzi gospodarstwo domowe. Ze względu na stan zdrowia uczęszcza na zajęcia do Środowiskowego Domu Samopomocy, które trwają 6 godzin dziennie. Skarżąca wskazała, że dotychczas finansowany przez Ośrodek posiłek gorący (obiad) był dla niej wielkim dobrodziejstwem, albowiem ze względów lokalowych, finansowych i zdrowotnych nie była w stanie sama go sobie przygotować. Decyzja Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej jest dla niej krzywdząca, upokarzająca i dyskryminująca. J.B. podniosła również, że zgodnie z ustawą o pomocy społecznej z uwagi na niepełnosprawność, długotrwałą i ciężką chorobę kwalifikuje się do przyznania pomocy społecznej w formie celowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze. zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), w związku z art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), Uchwały nr XLV/349/10 Rady Miejskiej dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie realizacji wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 272/07 podkreślił, że w orzecznictwie sądowym przyjęto, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla niech wygodnej czy pożądanej. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez te osoby trudności materialnych i życiowych, a nie obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób wraz z realizacją ciążących na nich obciążeń finansowych wraz zaspokajaniem wszystkich zgłoszonych potrzeb. Podniesiono, że J.B. osiąga dochód w łącznej wysokości 1047,51 złotych na osobę podczas gdy kryterium dochodowe wynosi 524 złote. Ponadto Kolegium wskazało, że w sprawie wzięto pod uwagę środki, jakie zostały zaplanowane w budżecie na realizację zadań własnych oraz ilość osób i rodzin, które zgłaszają się o pomoc w formie zasiłków, w tym ustaloną wysokość świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. J.B. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (wbrew ciążącemu na organie obowiązku) i niepodjęciu jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, – art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie "szablonowych", niezrozumiałych i mających w swej istocie lekceważący stosunek do obywatela decyzji administracyjnych, które są nieadekwatne przedmiotowej sprawy, – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (dotyczy organu l i II instancji) oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami zawartymi w tym artykule oraz zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń (dotyczy organu l i II instancji), co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a w szczególności kompletny brak ustosunkowania się do wielu merytorycznych zastrzeżeń zawartych w odwołaniu do SKO, co świadczy o całkowitym zlekceważeniu przedstawionych dowodów i argumentów w sprawie; – art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw przestanek utrzymania w mocy decyzji, tj.: w podstawie prawnej decyzja SKO nie przywołuje w ogóle ustawy o pomocy społecznej (żadnego artykułu), natomiast w uzasadnieniu decyzji podaje tylko art. 8 ustawy o pomocy społecznej jako podstawowe kryterium do przyznania pomocy społecznej, z kolei decyzja nie uwzględnia innych możliwości ustawowych i nie odnosi się w uzasadnieniu do artykułów z ustawy o pomocy społecznej odnoszących się do możliwości przyznania świadczenia niepieniężnego, tj. "posiłku" lub specjalnego zasiłku celowego na zakup posiłku. Również w podstawie zaskarżonej decyzji Kolegium powołuje się na uchwałę nr XLV/349/10 Rady Miejskiej, która to uchwała w szczególnie uzasadnionych przypadkach pozwala przyznać pomoc w formie dożywiania także osobom, których dochód przekracza 150% kryterium ustawowego na osobę, jednak w uzasadnieniu decyzji SKO brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej możliwości. Strona wskazała również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji opiera się praktycznie w całości (na jednym wyrwanym z kontekstu) cytacie z uzasadnienia orzecznictwa sądowego WSA w Warszawie (sygn. akt l SA/Wa272/07), który jest nieadekwatny do sytuacji strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, dotknięte są wadami, które skutkują ich uchyleniem. Tym samym skarga J.B. zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w mocy decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], którą to decyzją odmówiono przyznania J.B. pomocy w formie pełnego obiadu lub zamiennie cateringu z powodu nie spełnienia kryterium dochodowego. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej jako "u.p.s." oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Zgodnie z artykułem 36 ust. 2 pkt j) u.p.s., świadczeniami z pomocy społecznej są między innymi świadczenia niepieniężne, w tym posiłek. Artykuł 48 ust. 1 u.p.s. stanowi, iż osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Ustęp 4 powyższego przepisu określa, iż pomoc doraźna lub okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. W celu poprawy poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach ustanowiony został program wieloletni "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" objęty ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. W ramach programu realizowane są działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s. – (art. 3 ust. 1 tej ustawy). Zasadę udzielania pomocy społecznej dla osób samotnie gospodarujących, formułuje natomiast art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Zgodnie z tym artykułem prawo do świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza "kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej" oraz przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. Okolicznościami tymi są między innymi ubóstwo, bezrobocie, bezdomność, długotrwała choroba, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego. W niniejszej sprawie skarżąca J.B. w dniu 14 grudnia 2012 r. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie pomocy społecznej w formie pełnego obiadu lub zamiennie cateringu w Kawiarni [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca urodziła się w 1954 r., jest rencistką, posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności stopnia znacznego z tytułu choroby – schizofrenii paranoidalnej. Skarżąca otrzymuje rentę w wysokości 894,51 zł netto oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł, zatem łączny dochód strony wynosi 1047,51 zł. Sama prowadzi gospodarstwo domowe, mimo, że mieszka z pełnoletnią córką, która jest w ciąży. Spłaca od 3 lat zadłużenie obecnie wynoszące około 2000 złotych po 104 złote miesięcznie. Ze względu na stan zdrowia skarżąca uczęszczała do Środowiskowego Domu Samopomocy, gdzie uczestniczyła w codziennych zajęciach, które trwały około 6 godzin. Przez cały okres pobytu w ww. Ośrodku skarżąca otrzymywała gorący posiłek (obiad) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Powyższe dane dotyczące skarżącej wynikają z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej ( oświadczenia J.B., decyzji w sprawie przyznania J.B. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, decyzji w przedmiocie waloryzacji reny należnej skarżącej, orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zaświadczenia wydanego przez lekarza rodzinnego i lekarza psychiatry, kwestionariusza dotyczącego sytuacji majątkowej osoby korzystającej z pomocy społecznej ). Fakty te nie były podważane przez organy administracji publicznej. Ustalenia te należy uznać za zgodne z stanem rzeczywistym. Jednocześnie należy stwierdzić, że w aktach brak jest dokumentów pozwalających poczynić ustalenia dotyczące między innymi środków, jakie zostały przeznaczone aktualnie na realizację zadań wynikających z realizacji programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ile osób na jakich warunkach korzysta z tej pomocy, na jakich zasadach ( w jakiej wysokości ) są przyznawane środki na realizację tych zadań. Zauważyć przede wszystkim należy, iż główne zarzuty skargi dotyczą naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, przewidzianą w art. 11 k.p.a. Wprawdzie decyzja o odmowie przyznania świadczenia udzielanego w oparciu o ustawę z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ma charakter uznaniowy i organ może odmówić jego przyznania, jednakże decyzje takie podlegają z mocy prawa kontroli sądu. Uznanie oznacza zaś przyznanie organowi przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania dotyczy prawidłowości postępowania organu poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowym wyjaśnieniem stanu faktycznego, tzn. czy organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Wybór treści rozstrzygnięcia przez organ nie może być bowiem dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się więc do oceny, czy podczas wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W szczególności Sąd kontroluje, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, iż oba organy dopuściły się w niniejszej sprawie przekroczenia granic przyznanego im uznania administracyjnego, bowiem uzasadnienia decyzji obu organów nie spełniają szerzej opisanych wyżej wymogów. W konsekwencji zaś wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji kontrola jej poprawności nie jest możliwa, bowiem nie sposób ocenić, czy organy dokładnie i wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny sprawy, przenosząc dokonane ustalenia na właściwą normę prawa materialnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł się oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno się więc znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Sąd dodatkowo zaznacza, że przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy podnoszonych przez stronę. W ocenie Sądu uzasadnienia organów obu instancji są lakoniczne i zbyt ogólnikowe. Zawierają zaledwie kilka zdań odnoszących się do sytuacji finansowej skarżącej i tym samym nie są wystarczające, by uznać je za prawidłowe i wyczerpujące w świetle art. 107 k.p.a. Zauważyć też trzeba, że organ odwoławczy, mimo iż powinien ponownie rozpoznać sprawę i ocenić zgromadzony materiał dowodowy w ogóle tego nie uczynił. Sąd w tym miejscu podkreśla, iż w niniejszej sprawie organy słusznie uznały przekroczenie przez skarżącą kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. oraz w art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego. Natomiast okoliczności i zarzuty wskazane przez stronę w odwołaniu, a powtórzone w skardze zobowiązywały do rozpatrzenia jej żądań nie tylko pod kątem udzielenia pomocy społecznej w formie posiłku dla osoby której dochód przekracza 150 % kryterium dochodowego, ale także w zakresie przyznania zasiłku celowego. Art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wskazuje, iż do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie przepisy o pomocy społecznej. Jedyne wyłączenie dotyczy art. 6a ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", nie ma tym samym żadnych przeszkód prawnych do rozważenia przesłanek art. 40 i art. 41 u.p.s. Organ odwoławczy obowiązany był natomiast odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, czego nie uczynił. Przepisy art. 40 i art. 41 u.p.s. normują szczególne zasady przyznania zasiłku celowego, zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, może otrzymać rodzina przekraczająca wymienione w ustawie kryterium dochodowe, jeśli poniosła stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanej rodziny i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Nie można natomiast zapominać, iż właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 1, Kraków 2005, s. 183 i cytowane tam orzecznictwo). Konsekwencją takiego rozumienia zasady dwuinstancyjności jest to, że obowiązkiem organu jest rozpatrzenie wszystkich żądań i wniosków strony oraz ustosunkowanie się do tych żądań w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87, publ. CAP 1987/21; wyrok NSA z dnia 1 marca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1980/94, Lex nr 26570). Konsekwencją powyższego jest obowiązek odniesienia się przez organ drugiej instancji do żądań wnoszącej odwołanie strony skarżącej i jest to niezbędne minimum działań organu odwoławczego, które umożliwia właściwe zrealizowanie zasady dwuinstancyjności. W analizowanej sprawie Kolegium pominęło wnioski skarżącej zmierzające do przeanalizowania stanu faktycznego sprawy pod kątem art. 40 i art. 41 u.p.s. Zasadny jest również zarzut skarżącej, że Kolegium uzasadniając swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. w ogóle nie odniosło się do powołanej w podstawie prawnej decyzji uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2010 r., nr XLV/349/10 w sprawie realizacji wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. Urz. Woj. Nr 19, poz. 316), która w uzasadnionych przypadkach pozwala przyznać pomoc w formie dożywiania także osobom, których dochód przekracza 150 % kryterium ustawowego na osobę. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 3 tej ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednia w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 ww. ustawy, rada gminy może podjąć uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego o którym mowa w ust. 1. W oparciu o powyższą delegację ustawową Rada Miejska podjęła w dniu [...] stycznia 2010r. uchwalę w sprawie realizacji wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z § 4 tejże uchwały osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, w przypadku, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiedni w art. 8 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy można przyznać pomoc w ramach niniejszego programu także: a) odpłatnie pod warunkiem, iż po wykorzystaniu pomocy osoba lub rodzina korzystająca z tej formy pomocy dokona zwrotu w całości poniesionych wydatków a kolejna pomoc zwrotna może być przyznana po dokonaniu zwrotu poprzednich wydatków, b) w formie częściowej pomocy tj. 50 % wartości świadczenia, a pozostała kwotę pokrywa osoba zainteresowana – pod warunkiem, iż po wykorzystaniu pomocy osoba lub rodzina dokona zwrotu tej części poniesionych wydatków, kolejna pomoc zwrotna może być przyznana po dokonaniu zwrotu poprzednich wydatków, c) w przypadkach szczególnych o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej można odstąpić od żądania zwrotu wydatków poniesionych na pomoc w ramach niniejszego programu. W takim przypadku wydatki te finansowane będą ze środków własnych gminy przeznaczonych na realizację programu. Przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. jako przypadki szczególnie uzasadnione wymienia między innymi sytuacje, w których żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że skarżąca może w uzasadnionych przypadkach ubiegać się o przyznanie jej pomocy społecznej w formie posiłku lub zamiennego cateringu mimo przekroczenia 150 % kryterium dochodowego. Trafnie skarżąca wskazała także, że okoliczność dotycząca ograniczonych możliwości płatniczych organu i braku w związku z tym możliwości wypłacania świadczeń z tytułu pomocy społecznej, powinna jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w wydawanej przez organ decyzji. Ogólne i nie poparte przekonującymi argumentami stwierdzenie braku takich środków jest niewystarczające, bowiem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, ażeby należycie ustalić wszelkie okoliczności faktyczne (art. 7 i 77 k.p.a.). Sąd nie mógł zatem ocenić możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej nie dysponując chociażby podstawowym zestawieniem otrzymywanych przez organ dochodów i wydatków, jakie związane są z jego funkcjonowaniem w rozbiciu na poszczególne świadczenia, w szczególności w ramach realizacji programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" - zarówno te o charakterze obligatoryjnym, jak i te fakultatywne. W uzasadnieniu decyzji o odmowie przyznania skarżącej pomocy w formie posiłku lub zastępczego cateringu organy powinny wyjaśnić stronie przesłanki, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. W przypadku decyzji negatywnej dla skarżącej winny wykazać z jakich przyczyn podjęto taką decyzję, zwłaszcza, że z brzmienia § 4 cytowanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w określonych sytuacjach osobom, których dochód przekracza 150 % kryterium dochodowego na ich wniosek może być przyznana pomoc w formie posiłku. W przypadku, gdy decyduje o tym np. brak środków finansowych winno to zostać wykazane między innymi poprzez podanie jakimi środkami na ten cel w danym okresie organ dysponuje, ile osób z takiej pomocy korzysta. Należy podać w przypadku decyzji negatywnej, jakie ewentualnie inne przyczyny leżą u podstaw jej podjęcia. Reasumując należy stwierdzić, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie jest warunkiem wydania poprawnej decyzji. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszoinstancyjnego, naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, powodując konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany przy tym będzie do przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego, jak i uzasadnienia prawnego, a po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, zobowiązany będzie także do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających w konsekwencji zakończyć przedmiotowe postępowanie w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. Z uwagi na przedstawione wyżej rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.