II SA/Go 262/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. 1. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. J.K. zwrócił się do Starosty o udostępnienie informacji publicznej – przekazanie kserokopii wszystkich umów zawartych przez Starostwo Powiatowe z osobami fizycznymi w roku 2017. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. wnioskodawca został poinformowany, że żądana przez niego informacja należy do katalogu informacji przetworzonych, ponieważ jej przygotowanie wymaga przeanalizowania rejestru wszystkich umów zawartych w 2017 r., wyselekcjonowania spośród nich umów zawartych z osobami fizycznymi, a następnie wydzielenia tych dokumentów ze zbioru umów i sporządzenia ich kserokopii. W piśmie tym wskazano, że w starostwie nie jest prowadzony oddzielny rejestr ani zbiór umów będących przedmiotem wniosku, stąd opracowanie informacji wymaga dużego zaangażowania pracowników starostwa – co spowoduje czasowe oderwanie ich od przypisanych im obowiązków służbowych i znacznie zdezorganizuje pracę. Ponadto wnioskodawca został poinformowany, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego i w związku z tym wezwano wnioskodawcę – w terminie 7 dni od otrzymania pisma - do wykazania, iż uzyskanie żądanej przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto organ poinformował, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie 2 miesięcy od daty wykazania wskazanej przesłanki, natomiast jej niewykazanie skutkować będzie wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji przetworzonej. 2. Wnioskodawca nie udzielił we wskazanym w terminie odpowiedzi na wezwanie, wobec czego organ decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na dzień złożenia wniosku nie posiada informacji w takiej postaci, której żąda wnioskodawca. Jej opracowanie dla potrzeb wniosku wymaga wytworzenia nowej, nieistniejącej wcześniej informacji, przygotowanej specjalnie dla wnioskodawcy według określonych przez niego zasad i kryteriów. To z kolei wiąże się z koniecznością przeglądu i selekcji materiałów źródłowych (140 pozycji w rejestrze umów) i zaangażowania do nich zasobów kadrowych urzędu. Z tych względów żądana informacja ma charakter przetworzony, co uzasadnia wykazanie przez wnioskującego istotności żądania dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie odpowiedział na wezwanie organu i nie wykazał, dlaczego uzyskanie informacji jest istotne nie tylko dla niego, lecz także dla innych obywateli, w jaki sposób wpłynie ona na poprawę funkcjonowania samorządu powiatowego oraz w jaki sposób zostanie ona efektywnie wykorzystana do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. W związku z tym, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., Starosta wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. 3. W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji złożył J.K., zarzucając naruszenie art. 61 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 7-9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.)przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej przetworzonej, co do której nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny. Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej przetworzonej, a jeżeli organ zauważył trudności organizacyjne i czasowe w związku z przygotowaniem danych, to na te problemy rozwiązaniem mogłyby stać się normy zawarte w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. czy też art. 15 u.d.i.p. Jego zdaniem nie ma podstaw do stosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jako formy ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Założeniem ustawodawcy nie było bowiem wprowadzenie za pomocą tego przepisu kolejnej przesłanki ograniczającej prawo do informacji, a umożliwienie uzyskania informacji dodatkowej i innej niż informacji publicznej. Zdaniem odwołującego nie wskazano jednoznacznych argumentów przemawiających za brakiem możliwości przekazania wnioskowanych danych. Okoliczność, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej nie oznacza tym samym, że taka nie może zostać udostępniona. 4. Decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Zdaniem organu drugiej instancji, ze względu na to, żeinformacja ma charakter przetworzony (co wykazano i uzasadniono w decyzji organu I instancji) Starosta prawidłowo wezwał wnioskodawcę do wskazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego realizację złożonego wniosku, pod rygorem odmowy udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Z uwagi na to, że wnioskodawca nie wywiązał się w zakreślonym terminie z tego obowiązku, wobec czego organ pierwszej instancji zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym przez wnioskodawcę. 5. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. J.K., za pośrednictwem Starosty, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc w niej o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] lutego 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, wobec której nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi J.K. podkreślił, że ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych definicja informacji publicznej przetworzonej zakłada rzeczywiście wytworzenie nowej informacji, przy kreowaniu której konieczne jest jednak zaangażowanie intelektualne podmiotu zobowiązanego do jej przygotowania. W ocenie skarżącego w przypadku wniosku dotyczącego skanów umów, nie można mówić o informacji przetworzonej. Przetworzenie informacji wymaga od organu podjęcia takich czynności, które wiązałyby się także z zaangażowaniem intelektualnym podmiotu zobowiązanego. W opinii skarżącego nie sposób mówić o takim zaangażowaniu w przypadku skanowania umów. Wniosek z dnia [...] grudnia 2017 r. dotyczył 27 umów zawartych z osobami fizycznymi, a wniosek jest konsekwencją anonimizacji rejestru umów wcześniej udostępnionego przez organ. Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdził, że w nieprawidłowy sposób zakwalifikowano przedmiot wniosku jako informację przetworzoną. Jednocześnie podmiot zobowiązany nie udowodnił przyjętego przez siebie stanowiska, wskazując jedynie, że wnioskodawca nie wykazał istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Ponadto podkreślił, że nawet przyjęcie stanowiska o przetworzonym charakterze informacji nie zwalnia z dokonania i przedstawienia analizy zaistnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując jednocześnie, że zawarte w niej zarzuty nie wnoszą do sprawy nic nowego i podtrzymał w całej rozciągłości stanowisko ujęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 6. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 7. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji R.P. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Żądane we wniosku informacje należy zaliczyć do informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Również adresat wniosku należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa bowiem bardzo szeroko krąg podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej oraz rodzaj tej informacji. Nie jest to kwestia sporna i nie wymaga dalszego omówienia. 8. Spór w sprawie dotyczy tego, czy informacja (ściślej rzecz biorąc zbiór informacji) żądana przez skarżącego w jego wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. jest informacją przetworzoną.W judykaturze i doktrynie wskazuje się na trudność z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się w szczególności tam, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie w orzecznictwie można dostrzec dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym proste zebranie danych, z wielu dokumentów jakimi organ dysponujenie stanowi informacji przetworzonej. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia, a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji.Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań przez angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną(por. np. wyroki NSA z dnia 19 marca 2013 r., I OSK 2875/12 i 14 września 2012 r., I OSK 1292/12; dostępne, jak i wszystkie niżej powołane orzeczenia, na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie, wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Zatem suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznana za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA z dnia 6 października 2011 r., I OSK 1199/11; 17 maja 2012 r., I OSK 416/12; 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; 5 marca 2015 r., I OSK 863/14oraz 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11). Te dwa stanowiska w gruncie rzeczy nie są względem siebie opozycyjne. Zależą one bowiem od stanów faktycznych spraw, a ich generalizacja wymaga ostrożności. Dostrzec można jednak, że po początkowym okresie bardzo liberalnego ujęcia prawa do informacji praktyka zaczęła dostrzegać wypaczenia tej instytucji sprowadzające się do nadużywania tego prawa lub choćby angażowania administracji w rozpatrywanie spraw dotyczących udzielenia informacji publicznej w stopniu zakłócającym jej podstawowe działanie. Racjonalność stosowania oraz kontroli prawa do informacji musi bowiem zasadzać się na założeniu, że udzielanie informacji o sprawach publicznych istotnych dla obywateli bazuje na podstawowej działalności podmiotów administrujących. 9. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie organ wykazał, że mimo, tego iż żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią zbiór informacji prostych to jednak opisany w decyzji nakład pracy związany z ich pozyskaniem i opracowaniem prowadzi do wniosku, że jest to przetworzenie w rozumieniu przedstawionym stanowisku zaprezentowanym wyżej. Przekonuje o tym nie tylko ilość umów, które organ musiałby przedstawić, ale czynności związane z analizą każdej z tych umów pod kątem tego, czy osoby fizyczne, będące stronami tych umów, ewentualnie dane zawarte w tych umowach podlegają ochronie. Dostrzec tu należy również kontekst nieczęsto podejmowany w judykaturze. W uregulowanym ustawą o dostępie do informacji stosunku między wnioskującym o udzielenie informacji a organem (podmiotem) zobowiązanym do jej udostępnienia nie ma innych instrumentów ochrony osób trzecich, których żądanie informacje obejmują lub dotyczą niż te, które przewiduje ta ustawa jako obowiązki organu (podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji). Zatem to na tym podmiocie ciąży szczególna staranność, by prawa i prawnie chronionych tajemnic tych podmiotów nie naruszyć. Czasami wymaga to podjęcia dodatkowych czynności nie wynikających z dokumentów, w których znajdują się dane informacje. W takim też aspekcie należy oceniać udostępnienie informacji dotyczących 140 umów, o których mowa jest w decyzji. Podkreślić również należy, że w tym samym czasie, bo [...] grudnia 2017 r. J.K. zwrócił się do Starosty o udostępnienie informacji publicznej – przekazanie kserokopii wszystkich umów zawartych przez Starostwo Powiatowe w 2016 r. z osobami fizycznymi. Takich umów, co wynika ze akt administracyjnych sprawy II SA/Go 261/18 tutejszego sądu (dopuszczonych na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. jako dowód w sprawie) jest 130. Łącznie zatem w tym samym czasie organ miałby dokonać analizy 270 umów, pod kątem ich ewentualnej anonimizacji lub wydawania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co wiązałoby się z przetworzeniem tej informacji i zaangażowaniem pracowników starostwa wyłącznie na potrzeby obu wniosków (wskazać również należy, że wcześniej skarżący również składał do tego organu podobne wnioski, por. sprawy II SAB/Go 3/18 i II SAB/Go 126/17 tutejszego sądu). 10. Z tych względów Sąd podzielił stanowisko organu zastrzegając, że dotyczy ono indywidualnej sprawy. Poglądy, cytowane w skardze temu stanowisku nie przeczą, gdyż wyrażają zasadę, która doznaje wyjątku usprawiedliwionego okolicznościami sprawy. Ponieważ udzielenie informacji przetworzonej wymaga spełnienia przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ prawidłowo wezwał wnioskującego do jej wykazania czy też uzasadnienia, w takim terminie, który stwarzał stronie możliwość realizacji jej prawa. Skarżący na to wezwanie nie odpowiedział, gdyż w jego ocenie, żądana informacja jest informacją prostą. Mając na uwadze stanowisko przedstawione w punktach 8 i 9 wyżej, wydanie decyzji odmownej i jej utrzymanie przez organ drugiej instancji było uzasadnione. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).