II SA/Go 265/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia własności działki i odmowy przyznania własności działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...], II. stwierdza, że wymienione w punkcie I decyzje nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz skarżącej kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] r. w sprawie przeniesienia własności działki nr [...] o powierzchni 1863 m2 położonej w S. i odmowy przyznania własności działki nr [...] położonej w S.. Jako podstawę decyzji wskazano przepisy art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79 póz. 856, ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. Nr 72 z 1998 r., poz. 25 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że A. K. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w S. z wnioskiem o nadanie na własność działek gruntu położonych w S. oznaczonych nr [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 0,50 ha według decyzji nr [...]. Decyzją z dnia 17.12.2007r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku (poprzednia decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G.) Starosta S. orzekł o przeniesieniu na własność działki nr [...] o pow. 1863 m2 położonej w S. na rzecz A. K. i odmówił przyznania własności działki nr [...] również położonej w S.. Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że małżonkowie J. i A. K. byli właścicielami gospodarstwa rolnego położonego w S. o pow. 6,11 ha, które przekazali na Skarb Państwa z wyłączeniem zabudowań bez zaopatrzenia rentowego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24.01.1968r. W decyzji o przejęciu gospodarstwa orzeczono o wyznaczeniu małżonkom K. działki gruntu o obszarze 0,50 ha (bez określenia numeru działki do bezpłatnego dożywotniego użytkowania). Z pisemnego oświadczenia wnioskodawczyni wynika, iż faktycznie użytkowała działkę gruntu rolnego (mąż zmarł w 1999r.) przy zabudowaniach oznaczoną nr [...] o pow. 0,30 ha, w tym RV 0,22 ha i pod zabudowaniami grunt o pow. 0,08 ha. Wobec tego zlecono jednostce wykonawstwa geodezyjnego podział działki nr [...]. Po podziale powstały dwie działki [...] o pow. 918 m2 i [...] o pow. 1863 m2. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalono, że małżonkowie K. przekazali swoje gospodarstwo bez renty, a użytkowali działkę o pow. 0,22 ha. Natomiast działka nr [...] po przejęciu jej w 1979r. na własność Państwa od osoby fizycznej nie była i nie jest przez nikogo uprawiana. Oględziny wykazały, iż jest porośnięta dużymi drzewami (sosny i brzozy). Poza tym organ l instancji stwierdził, że w dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa małżonków K. na Skarb Państwa nie byli oni inwalidami i nie osiągnęli wieku emerytalnego (mężczyzna 65 lat, a kobieta 60 lat) mieli ukończone 40 lat, tym samym spełniali warunki określone w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24.01.1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15 ze zm.; Dz. U. z 1973 r. Nr 48, poz. 283). Przepis ten zapewniał rolnikom bezpłatne użytkowanie działki gruntu o obszarze do 0,25 ha. Wobec tego według organu l instancji określenie w pkt 4 decyzji o przejęciu gospodarstwa na Skarb Państwa, iż małżonkom K. przysługuje działka gruntu o pow. 0,50 ha jest sprzeczne z przywołaną ustawą. Od decyzji tej A. K. złożyła odwołanie, w którym wniosła o jej zmianę w zakresie odmowy przyznania prawa własności uzupełniającej powierzchni gruntu do 0,50 ha z działki nr [...] położonej w S. i przyznanie jej prawa własności przedmiotowego gruntu, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołująca podniosła, że nie jest rzeczą wnioskodawczyni ustalenie podstawy prawnej decyzji, podczas gdy analiza decyzji z 1973r. wskazuje na to, iż opiera się ona na formularzu z napisanym uzasadnieniem, gdzie w wolne miejsca wpisano odpowiednie dane. Uzasadnienie decyzji zawiera inne dane niż rzeczywiste. Mocą tej decyzji przyznano wnioskodawczyni działkę o pow. 0,50 ha z tym, że decyzja ta nie została w całości wykonana. Ponadto skarżąca wskazała, że działka nr [...] stanowi obecnie nieużytek i może być przedmiotem uzupełnienia wykonania decyzji z 1973r. Skarżąca jest również gotowa wskazać inne działki w sąsiedztwie, które mogą być przedmiotem uzupełnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie wskazało, iż materialną podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji jest art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20.12.1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (jedn. tekst: Dz. U. Nr 7 z 1998 r., poz. 25 ze zm.). Przepis ten stanowi, że osobie której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Działka gruntu przyznana na własność na podstawie art. 118 ust. 1 musi być tą samą działką, która została przydzielona rolnikowi w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Działka ta musiała być również w faktycznym władaniu rolnika. Z dołączonych do rozpoznania akt sprawy wynika, że małżonkowie J. i A. K. stali się właścicielami gospodarstwa rolnego o pow. 6,11 ha położonego w S., a dowodem na to jest akt własności ziemi [...] wydany przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w S.. Gospodarstwo to zostało przejęte na własność Państwa decyzją nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w S. na podstawie ustawy z dnia 24.01.1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15). Jednocześnie w decyzji tej orzeczono o przyznaniu wymienionym rolnikom działki gruntu o pow. 0,50 ha do bezpłatnego dożywotniego użytkowania bez wskazania numeru działki. A. K. w toku prowadzonego postępowania dowodowego oświadczyła, że użytkowała z mężem działkę rolną przy budynkach o pow. około 0,22 ha i podwórko oznaczone nr [...]. Natomiast wnioskodawczyni ani jej mąż nigdy nie użytkowali działki nr [...], o której nadanie na własność obecnie zabiega. Działka ta stanowiła własność osób fizycznych do 1979r. (małżonków K.), zatem nie mogła być przyznana w roku 1973 w dożywotne użytkowanie małżonkom K. Oględziny, a także treść odwołania potwierdza, iż skarżąca tej działki nie użytkowała i nie użytkuje. Zgodnie z powołanym wyżej art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu rolników prawo własności przyznaje się do działki (działek) znajdujących się we władaniu osób, którym te działki uprzednio przydzielono. Z przytoczonych ustaleń wynika więc bezspornie, iż wnioskodawczyni nie władała i nie włada działką nr [...]. Tym samym wobec niespełnienia przesłanki faktycznego władania działką nie może uzyskać nieodpłatnego jej przekazania na własność. Podkreślono, że art. 118 ust. 1 w/w ustawy nie zawiera regulacji umożliwiających uzupełnianie areału, lecz przewiduje zwrot gruntów (wyznaczonych i użytkowanych) tj. zamianę dotychczasowego prawa dożywotniego użytkowania w prawo własności. Kolegium zgodziło się też ze stanowiskiem Starosty S., iż w dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego małżonków K. miał w ich przypadku zastosowanie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24.01.1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa, który określał wielkość działki gruntu przyznanej w dożywotnie użytkowanie do powierzchni 0,25 ha. Zasadnie więc organ l instancji przyjął iż określenie wielkości działki o pow. 0,50 ha w decyzji o przejęciu gospodarstwa na Skarb Państwa jest wadliwe. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszego postępowania jest przeniesienie własności działki w oparciu o przepisy art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a nie weryfikacja decyzji z dnia 24.11.1973 r. byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. o przejęciu gospodarstwa rolnego małżonków K. na Skarb Państwa, Kolegium Odwoławcze nie uznało się za uprawnione do badania czy podstawą prawną przejęcia gospodarstwa powinna być ustawa wskazana w decyzji, czy też nie. Od powyższej decyzji A. K. złożyła skargę do Sądu zarzucając, iż narusza ona interes skarżącej poprzez niewykonanie prawomocnej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 24.11.1973 r. przyznającej prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki gruntu o powierzchni 0,5 ha 1 uniemożliwienie nabycia własności działki o wskazanej w decyzji powierzchni, stosownie do przepisów ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: – naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, póz. 15 z późn. zm) poprzez nieuprawnione zastosowanie, – naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 kpa poprzez przyjęcie przez SKO w G., iż przedmiotem postępowania w sprawie nie jest weryfikacja decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 24.11.1973 r. przyznającej skarżącej prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki gruntu o pow. 0,5 ha i w konsekwencji odmowa przyznania prawa własności powierzchni uzupełniającej z działki nr [...] położonej w S., w sytuacji, gdy naruszony przepis nakazuje organowi administracji publicznej dążyć do wyjaśnienia istoty sprawy i jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, – naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 kpa poprzez odmowę przyznania skarżącej prawa własności powierzchni uzupełniającej z działki nr [...] położonej w S., ew. z innej działki położonej w S. o tym samym areale, w braku podstawy prawnej uzasadniającej tego rodzaju decyzje organu administracji publicznej. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i przekazanie sprawy Organowi l Instancji, względnie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca zaznaczyła, że zaskarżona decyzja istotnie narusza jej interes prawny i nie rozstrzyga istoty sprawy. Przedstawiając przebieg postępowania jednocześnie przypomniała, że już w pierwszym odwołaniu zarzuciła, iż przyjęta przez organ administracji publicznej interpretacja przepisu art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest całkowicie chybiona i prowadzi do wniosku, że skoro organ administracji publicznej nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wydanej na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników (...) i nie przekazał uprawnionym w bezpłatne dożywotnie użytkowanie konkretnej działki gruntu o powierzchni wskazanej w decyzji, to uprawniona traci prawo do przyznania własności tej części gruntu. Zaniedbanie po stronie organu administracji publicznej i niewydzielenie uprawnionej gruntu o powierzchni wskazanej w decyzji, nie może być przesłanką negatywną uniemożliwiającą jej nabycie własności gruntu o powierzchni zagwarantowanej w decyzji. Skarżąca wskazała, iż organ administracji publicznej de facto nie podejmuje istoty sprawy, koncentrując się jedynie na zasadności przyznania konkretnej działki o nr [...]. Tymczasem należy podnieść, że jedynie działka oznaczona nr 60 została objęta uwłaszczeniem, zyskując nr [...], zaś działka [...] pozostaje działką wolną i może stanowić przedmiot uzupełniającego przysporzenia w ramach dożywocia. Nadto, skarżąca wskazała, iż powierzchnia uzupełniająca może być dla niej wyznaczona z innej działki położonej w S.. Bezspornym jest, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. [...] przyznała beneficjentowi - skarżącej i jej mężowi w bezpłatne dożywotnie użytkowanie działkę gruntu o powierzchni 0,50 ha, a nie o faktycznie przyznanej powierzchni 0,20 ha. Według skarżącej w tym zakresie została naruszona jedna ze sztandarowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 kpa. W myśl tej reguły organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym przypadku natomiast słuszny interes A. K. został naruszony dwukrotnie, poprzez przekazanie w bezpłatne dożywotnie użytkowanie działki gruntu ponad połowę mniejszej niż wynikało z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. oraz poprzez odmowę przyznania na własność uzupełniającej powierzchni gruntu do 0,50 ha z działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w S. gmina D.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło błędne stanowisko organu l Instancji, zgodnie z którym na podstawie ustawy o ubezpieczeniu rolników, własność przyznaje się tylko do działek znajdujących się we władaniu osób, którym te działki uprzednio przydzielono w bezpłatne dożywotnie użytkowanie. Skarżąca zarzuciła, że organ II Instancji nie przeprowadził merytorycznego rozważenia wszystkich zarzutów skarżącej, a jedynie ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest przeniesienie własności działki w oparciu o przepis art. 118 ust. l ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a nie weryfikacja decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, a Kolegium nie jest uprawnione do badania czy podstawą prawną przejęcie gospodarstwa powinna być ustawa wskazana w decyzji, czy też nie. Skarżąca podniosła, że analiza przepisów ustawy z dnia 24.01.1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 5, poz. 15) wskazuje, iż w zamian za przejęte nieruchomości, Państwo miało zapewnić rolnikowi, który w chwili zdania gospodarstwa ukończył 40 lat lub był inwalidom, świadczenie pieniężne. Oprócz świadczeń pieniężnych Państwo zobowiązało się zapewnić rolnikowi: 1) świadczenia w naturze, jakie przysługują emerytom stosownie do przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, jeżeli rolnik osiągnął wiek emerytalny (mężczyzna 65 lat, a kobieta 60 lat) albo stał się inwalidą, 2) bezpłatne dożywotnie użytkowanie działki gruntu o obszarze do l ha, jeżeli rolnik osiągnął wiek emerytalny albo stał się inwalidą, 3) bezpłatne dożywotnie użytkowanie działki gruntu o obszarze do 0,25 ha, jeżeli nie osiągnął wieku emerytalnego i nie stał się inwalidą, a przy tym nie korzysta z działki z tytułu pracy w jednostce gospodarki uspołecznionej. W chwili wydania decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa K. na własność Państwa, skarżąca i jej małżonek ukończyli 40 rok życia, mimo to nie otrzymali od Państwa świadczenia pieniężnego stosownie do cytowanego wyżej przepisu. Nie otrzymali również przyznanej w pkt 4 decyzji działki gruntu o pow. 0,50 ha w bezpłatne dożywotnie użytkowanie albowiem decyzja nie wskazała konkretnego numeru działki. Poza tym, przekazanie ziemi na rzecz Państwa nastąpiło w wyniku zadłużenia gospodarstwa, a nie w wyniku przesłanek wskazanych w ustawie. W konsekwencji K.owie przenieśli na własność Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej 6 ha nie otrzymując de facto nic w zamian - ani ziemi, ani renty, ani innych świadczeń. Skarżąca podniosła, że wobec powyższego zachodzi wątpliwość, czy wskazana w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej podstawa prawna przejęcia gospodarstwa skarżącej i jej męża jest prawidłowa oraz czy ustawa dnia 24.01.1968 r. w ogóle powinna mieć w tym przypadku zastosowanie. Nie jest jednak rzeczą skarżącej ustalenie podstawy prawnej decyzji, to należy do organu administracji publicznej, niezależnie od tego, w jakich warunkach ustrojowych decyzja została wydana. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa skarżącej na własność Państwa została wydana zgodnie z wnioskiem i nie została w odpowiednim czasie w sposób prawidłowy i skuteczny wzruszona. W chwili obecnej, stosownie do treści art. 146 kpa wszelkie terminy do jej zaskarżenia decyzji minęły. Oznacza to, iż decyzja o przyznaniu skarżącej działki gruntu o powierzchni 0,5 ha (a nie do 0,5 ha) jest prawomocna i w zasadzie niewzruszalna, tyle że nie została ona w całości wykonana. Błędem Starosty, powielonym następnie przez SKO było przyjęcie, że świadczenie jest spełnione, bowiem przyznano działkę o powierzchni do 0,25 ha, powołując się przy tym na art. 3 ust. 2 pkt 3 wspomnianej ustawy. Według skarżącej w tej sytuacji zachodzi niewątpliwy błąd urzędniczy, który winien być naprawiony celem uzyskania stanu zgodnego z prawem. W świetle bezspornego - wydaje się - ustalenia, że nie powinna mieć zastosowania ustawa z dnia 24.01.1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników..., konieczne jest przeprowadzenie dogłębnej analizy zaistniałej sytuacji. Odwoływanie się do wspomnianej ustawy wynika z błędu polegającego na zastosowaniu przed 35 latami niewłaściwego formularza, który to formularz powoływał się na tę ustawę, jednak stan faktyczny, wniosek i decyzja musiały wypływać z innych podstaw. Dodatkowo analiza prawna istniejącej sytuacji winna dotyczyć również zagadnienia ważności decyzji z 1973 r., a w konsekwencji, czy wobec jej niezgodności z prawem - w szczególności braku podstawy prawnej - nie powinno dojść do zwrotu A. K. i spadkobiercom jej męża gospodarstwa o powierzchni 6,11 ha w naturze bądź w postaci stosownego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. 1. Na wstępie przedstawienia wymagają istotne i bezsporne okoliczności faktyczne sprawy, ustalone przez organy obu instancji, które sprowadzały się do tego, że na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 24 listopada 1973 r. przejęte zostało na własność Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni 6,11 ha, składające się m. in. z działki [...], a stanowiące wspólność ustawową małżonków J. K. i A. K. Zgodnie z pkt 2 i 3 decyzji wyłączono spod przejęcia na własność Państwa zabudowania wchodzące w skład przekazanej nieruchomości rolnej, położone na działce nr [...] w S.. Ponadto wyznaczono małżonkom K. działkę gruntu o obszarze 0,50 ha w S. do bezpłatnego dożywotniego użytkowania. W podstawie prawnej wymienionej decyzji wskazano konkretne przepisy ustawy z 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność państwa (Dz. U. nr 3, poz. 15) - zwanej dalej ustawą z 1968 r., oraz przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie rent i innych świadczeń pieniężnych z tytułu przekazania nieruchomości rolnych na własność Państwa... (Dz. U. nr 8, poz. 46) i art. 97 i 110 Kodeksu postępowania administracyjnego. W toku postępowania administracyjnego ustalono również, że wnioskodawczyni faktycznie użytkowała tylko działkę gruntu rolnego oznaczoną nr [...] o powierzchni 8 0,30 ha, w tym działkę rolną przy budynkach - 0,22 ha i działkę gruntu pod budynkami - 0,08 ha, oznaczone po geodezyjnym podziale numerami [...] . Jednocześnie organ l instancji wyjaśnił, że skarżąca nigdy nie władała gruntem oznaczonym ewidencyjnie jako działka [...]. W momencie orzekania przez organy obu instancji przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa. W przedstawianym stanie faktycznym skarżącej przysługiwały następujące uprawnienia związane z przejęciem w przeszłości gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa: – na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. nr 10, poz. 53 ze zm.) - zwanej dalej ustawą z 1989 r., nabycie własności działek pod budynkami wyłączonymi od przekazania na własność państwa w trybie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1983 r. tj. m. in. ustawy z 1968 r., – na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. 2008 r. Nr 50, póz. 291) - zwanej dalej ustawą z 1990 r., nabycie własności działki będącej przedmiotem dożywotniego użytkowania osób z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów tj. m. in. ustawy z 1968 r. Niewątpliwie z całości regulacji powołanych ustaw wynika, że wskazane uprawnienia są od siebie niezależne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 1995 r. (SA/Łd 983/94 ONSA 1996 z. 2 p.87) celem uprawnienia wynikającego z art. 6 cytowanej wyżej ustawy jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienia odrębnej od gruntu własności budynków. Natomiast w przepisie art. 118 ust. 1 ustawy z 1990 r. chodzi wyłącznie o przyznanie własności działki gruntu rolnego przyznanej do bezpłatnego użytkowania (por. wyrok NSA z 23 lipca 2007 r. l OPS 1/07 ONSA i WSA z. 6 p. 126 i wyrok NSA z 15 stycznia 1998 r. II SA 167/97 Lex nr 41836). 2. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji podstawą prawną wydanych decyzji uczyniły zasadniczo przepis art. 118 ust. 1 ustawy z 1990 r. i w konsekwencji uwzględniły żądanie skarżącej przeniesienia na jej własność działki niezabudowanej o powierzchni 1863 m2, oznaczonej nr [...] oraz odmówiły przyznania prawa własności uzupełniającej powierzchni gruntu do 0,50 ha z działki oznaczonej nr [...]. W tym zakresie rozstrzygnięcie organu l instancji, a następnie organu odwoławczego zasługuje na akceptację. Zgodzić się bowiem trzeba ze stanowiskiem organów obu instancji, że w świetle art. 118 ust. 1 ustawy z 1990 r. działka gruntu przyznawana w tym trybie musi być tą samą działką, która została przydzielona rolnikowi w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu. Na konieczność spełnienia tego wymogu zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z 9 maja 1995 r. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że roszczenia przewidziane w art. 118 ustawy z 1990 r. nie mogą być interpretowane rozszerzające (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 1998 r. SA/Bk 1482/97 ONSA 1999, nr 2, poz. 62). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że intencją ustawodawcy wyrażoną w omawianym przepisie było przekształcenie na własność użytkowania konkretnych działek, a nie nadanie działek na podstawie wynikającego z ustaw prawa do nabycia działek użytkowanie. Za takim stanowiskiem przemawia brzmienie przepisu art. 118 ust. 1 ustawy z 1990 r., statuującego dla uprawnionych prawo do nabycia własności "tej działki" (por. Maria Szewczyk, Właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych oraz inne wybrane zagadnienia związane z przekazaniem gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe. Casus 2005, nr 4, poz. 30). Wykładnia językowa i celowościowa pozwalają przyjąć, że z uprawnienia przewidzianego w omawianym przepisie mogą skorzystać wyłącznie osoby, które faktycznie korzystały z określonej działki w związku z udzielonym im prawem użytkowania tej działki. Słusznie też uznały organy l i II instancji, że nie było przeszkodą do realizacji przedmiotowego uprawnienia to, że w decyzji o przejęciu gospodarstwa brakowało konkretnego oznaczenia (wydzielenia) działki oddanej rolnikom do bezpłatnego dożywotniego użytkowania, skoro w przeprowadzonym postępowaniu udowodnione zostało faktyczne korzystanie z działki gruntu o nr [...], stanowiącej część przekazanej nieruchomości rolnej. Jednocześnie zasadnie organ administracji odmówił przeniesienia na własność skarżącej działki gruntu oznaczonej nr [...], która to działka nie była przekazana małżonkom K. do użytkowania i nie była faktycznie w ich łącznym, czy osobnym władaniu. 3. Uwzględniając przedstawione powyżej w pkt 1 istotne elementy stanu faktycznego i prawnego, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu l i II instancji nie wyczerpywało jednak istoty rozpoznawanej sprawy. Po pierwsze - wskazać trzeba, że z akt administracyjnych, w tym wniosku i pism skarżącej, nie wynika - w sposób oczywisty - ograniczenie żądania tylko do przeniesienia własności działki niezabudowanej (nr [...]). Co prawda strona nie sformułowała w swoich oświadczeniach wprost roszczenia odnoszącego się do wydzielonej działki pod budynkiem (nr [...]), to jednak obowiązkiem organu administracji było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony. Zasadą jest rozpoznanie sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (zob. wyrok NSA z 7 września 1994 r. III SA 1111/94 ONSA 1995 r. Nr 3, poz. 120). Okoliczności sprawy - wynikające z aktualnego materiału dowodowego - nie wykluczały rozpoznania sprawy również co do działki gruntu, na której znajdują się budynki wyłączone z przekazanego gospodarstwa rolnego. Podkreślić należy w tym miejscu, że w świetle art. 7, 8, i 9 Kpa organ administracji, będąc zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie stanowiska, w sytuacji zbyt ogólnikowego sformułowania żądania zawartego we wniosku. Na organie ciąży też obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania oraz czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielenie stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreślić trzeba, że organ administracji ustalając przedmiot sprawy i zakres postępowania wyjaśniającego obowiązany jest dążyć do ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji indywidualnego interesu wnioskodawcy. W postępowaniu administracyjnym żądanie strony jest elementem stanu faktycznego sprawy, a zatem błędne jego zakwalifikowanie stanowi naruszenie art. 7 Kpa (por. wyrok NSA z 26 listopada 1999 r. l SA/Łd 1592/97 niepubl., wyrok NSA z 18 lutego 1994 r. SA/Wr 1587/93 niepubl., wyrok NSA z 28 września 2006 r. l OSK 374/06 Legalis, wyrok NSA z 4 kwietnia 2002 r. l SA 2188/00 Lex nr 81741, wyrok WSA II SA/Bk 742/07 z 13 grudnia 2007 r. Lex nr 340387, wyrok WSA z 9 czerwca 2005 r. II SA/Gd 558/02 Lex nr 299509, wyrok WSA z 29 listopada 2006 r. VII SA/Wa 684/06 Lex nr 306395, Komentarz Kpa R. Kędziora, C. H. Beck Warszawa 2005, str. 51). Wskazać trzeba, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, czy skarżąca była zorientowana co do stanu prawnego nieruchomości budynkowej, a w szczególności możliwości ubiegania się na podstawie art. 6 ustawy z 1989 r. o przeniesienie własności działki gruntu pod budynkami stanowiącymi dotychczas odrębny przedmiot własności. Jak wyjaśnione zostało w postępowaniu sądowym kwestia nieruchomości budynkowej nie została uregulowana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Znamiennym jest również to, że pełnomocnik skarżącej na rozprawie wyraził przekonanie, że działka gruntu, której własność przeniesiono decyzją Starosty z dnia [...] r. na rzecz skarżącej jest działką, na której posadowione są budynki (k. 45 akt sądowych). Wskutek zapytania Sądu organy l i II instancji złożyły pisma wyjaśniające, że działka nr [...] o powierzchni 918 m2 stanowi nadal własność Skarbu Państwa -Zasoby Agencji Nieruchomości Rolnych i znajdują się na niej zabudowania stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności J. i A. K.. Podano również, że ewentualni spadkobiercy J. K. nie złożyli wniosku 0 przeniesienie gruntu na ich rzecz. Reasumując, stwierdzić trzeba, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie usunęły wątpliwości co do rzeczywistego żądania strony, czym naruszyły wymienione wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu warto odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 6 sierpnia 1999 r. IV SA 2262/98 (Lex nr 48718), w którym wskazano, że zasada, zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki charakter ma pismo i czego dotyczy jej żądanie może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ wyjaśnił rzeczywistą wolę strony, udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dodać przy tym należy, że niewyjaśnienie w okolicznościach konkretnej sprawy zakresu dochodzonych uprawnień naruszyło nie tylko słuszny interes strony, ale też interes społeczny. Pamiętać bowiem trzeba, że celem wprowadzenia regulacji przewidzianej w art. 6 ustawy z 1989 r. było zwrócenie właścicielom budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków. Co do zasady własność budynku związana jest ściśle z prawem do gruntu, na którym jest on posadowiony. Niewątpliwie w interesie społecznym leży więc uporządkowanie stosunków własnościowych przez zrównanie sytuacji prawnej rolników przekazujących gospodarstwo rolne Państwu przed dnie 1 stycznia 1983 r. -kiedy rolnicy mogli zachować jedynie własność budynków i po tej dacie -gdy powrócono do zasady superficies solo cedit, a rolnicy mogli zachować własność działki wraz z wzniesionymi na niej budynkami (por. Uchwała Sądu Najwyższego z 26 czerwca 2002 r. III CZP 37/02, wyrok NSA z 30 sierpnia 2006 r. II OSK 1136/05). 4. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 Kpa), której istota ujmowana jest jako gwarancja procesowa strony postępowania administracyjnego, wyrażająca się w możliwości żądania przez nią ponownego rozstrzygnięcia jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu l instancji. Strona ma więc prawo do tego, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym, by dwukrotnie oceniano dowody, w sposób rzeczowy przeanalizowano wszelkie argumenty, opinie oraz żądania i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony (por. R. Kędziora, Komentarz Kpa, C. H. Beck Warszawa 2005, str. 67). Wbrew powyższym wymogom organ II instancji nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, a w szczególności nie odniósł się rzetelnie do stanowiska strony wyrażonego w odwołaniu. Organ odwoławczy ograniczył się zasadniczo do oceny rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w zakresie odmowy przyznania prawa własności działki oznaczonej nr [...], przyjmując, że w świetle art. 118 ust. 1 ustawy z 1990 r. nie było podstaw do uwzględnienia żądania strony. Tymczasem skarżąca w odwołaniu domagała się rozstrzygnięcia uwzględniającego fakt, iż na mocy decyzji z 1973 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego przyznana została działka do dożywotniego użytkowania o powierzchni 0,50 ha, z tym, że decyzja ta nie została w całości wykonana. Według strony "konieczne jest wykonanie decyzji administracyjnej, która jest prawomocna i niewzruszalna i problem ten winien być dostrzeżony przez organ l instancji i odpowiednio rozstrzygnięty". Ponadto skarżąca podniosła, że gotowa jest, na żądanie organu, wskazać inne działki w bliskim sąsiedztwie jej nieruchomości (poza działką o nr [...]), które mogłyby stanowić przedmiot uzupełnienia do powierzchni 0,50 ha. Przy takiej treści odwołania, ograniczenie się przez organ odwoławczy do akceptacji decyzji wydanej przez organ l instancji było niewystarczające. W sprawie bowiem zachodziła potrzeba rozstrzygnięcia o całym żądaniu skarżącej, a nie tylko w przedmiocie działki oznaczonej nr [...]. Zastrzec trzeba, że nie było przeszkód, aby strona w odwołaniu zmodyfikowała żądanie w związku z nieuwzględnieniem w całości roszczeń zgłoszonych we wniosku. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznania zgodnie z intencją i interesem strony. Gdy sprawa nie jest zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ zobowiązany jest na nowo ocenić żądanie w całości w świetle przepisów prawa materialnego (por. wyrok WSA Kielce z 15 grudnia 2006 r. II SA/Ke 148/06 Legalis). Zaakcentowania wymaga, że nie tylko organ l instancji, ale też organ odwoławczy ma obowiązek wnikliwego ustalenia jaki jest przedmiotowy zakres sprawy, tak aby treść rozstrzygnięć podejmowana w obu instancjach związana była z przedmiotem postępowania, określonym przez rzeczywiste żądanie strony. Niespełnienie powyższych wymogów przez organ odwoławczy sprawiło, że przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do załatwienia sprawy w całości co do jej istoty. Zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkowania się do wszystkich zarzutów, w tym do kluczowej kwestii, jakim było "wykonanie decyzji z 1973 r.", a w konsekwencji przeniesienie na rzecz skarżącej własności gruntu o powierzchni 0,50 ha, a nie tylko o powierzchni 1863 m2 - jak to uczynił Starosta w decyzji z [...] r. W tym miejscu trzeba podkreślić, że uzasadnienie decyzji administracyjnej pełni istotną rolę w realizacji zasady obowiązku informowania stron (art. 9 Kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 Kpa). Sposób, w jaki organ administracji dokonuje uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, nie jest też obojętny z punktu widzenia wyrażonej w art. 8 Kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. "Organ administracji, który wogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa", (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r. II SA 742/84 ONSA 1984, nr 2, poz. 67) 5. Kolejnym uchybieniem, jakiego dopuścił się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji było zaakceptowanie oceny dokonanej przez organ l instancji co do decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego z 24 listopada 1973 r. W tym zakresie organ II instancji wykazał pewną niekonsekwencję, gdyż z jednej strony zaznaczył słusznie, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest weryfikacja decyzji z 24 listopada 1973 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa i Kolegium Odwoławcze nie jest uprawnione do badania czy podstawą przejęcia gospodarstwa powinna być ustawa wskazana w tej decyzji, czy też nie; z drugiej natomiast strony zgodził się z organem l instancji, który w uzasadnieniu swej decyzji, przeprowadzając analizę stanu prawnego i faktycznego z momentu wydania decyzji w 1973 r., stwierdził, że "określenie powierzchni działki dożywotniej o obszarze 0,50 ha w pkt 4 decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa jest sprzeczne z powołanymi w sentencji tej decyzji przepisami prawa i uznać należy, że błędnie wpisano tą powierzchnię. Natomiast użytkowana działka gruntu rolnego przy zabudowaniach (0,22 ha) spełniała obszar przysługującego gruntu jako działka dożywotnia, zgodnie z obowiązującymi przepisami". W ocenie Sądu organy obu instancji, z naruszeniem przepisu art. 16 Kpa dokonały samodzielnych ustaleń i zawarły w uzasadnieniach swoich decyzji argumentację odnoszącą się do warunków decyzji, mocą której przejęte zostało gospodarstwo rolne skarżącej i jej małżonka. Niewątpliwie rozstrzyganie o uprawnieniu skarżącej, przewidzianym w art. 118 ust. 1 ustawy z 1990 r., zdeterminowane było ostateczną decyzją z 24 listopada 1973 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego w tym znaczeniu, że wiążące było w niniejszej sprawie postanowienie pkt 4 decyzji o wyznaczeniu małżonkom K. działki gruntu o obszarze 0,50 ha do bezpłatnego dożywotniego użytkowania. Skoro organ odwoławczy, w ślad za organem l instancji, przyjął, iż "określenie wielkości działki o pow. 0,50 ha w decyzji o przejęciu gospodarstwa na Skarb Państwa jest wadliwe" - to powinien rozważyć potrzebę zainicjowania postępowania w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy było to tym bardziej wskazane, że skarżąca w złożonym odwołaniu również zawarła argumentację wskazującą na wadliwość decyzji z 1973 r., z tym że jednocześnie podkreśliła jej niewzruszalność, z uwago na upływ terminów do wznowienia postępowania. Na marginesie trzeba zwrócić uwagę na sprzeczność stanowiska skarżącej, która zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu, powołuje się na ewentualną nieważność decyzji z 1973 r., a jednocześnie domaga się wykonania tej decyzji i realizacji uprawnienia z nią związanego. W takim stanie sprawy uzasadnionym było udzielenie skarżącej stosownych pouczeń i wyznaczenie terminu umożliwiającego wystąpienie stronie z wnioskiem do właściwego organu o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile wcześniej organ odwoławczy nie zainicjowałby z urzędu trybu nadzwyczajnego. Podjęcie przez organ wskazanych działań niewątpliwie realizowałoby zawartą w art. 7 Kpa zasadę praworządności, bez ryzyka naruszenia zasady ustanowionej w art. 16 Kpa. Przypomnieć bowiem należy, że zasada trwałości decyzji ostatecznych ma na celu zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz ochronę praw nabytych jednostki. Nie oznacza to, że trwałość decyzji ma być utożsamiana z jej bezwzględną niewzruszalnością. Stabilizacja decyzji administracyjnej jest niezbędna tylko w takim zakresie, w jakim gwarantuje pewność obrotu prawnego z uwagi na interes publiczny i interes skarżącej. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy powinien mieć na względzie, że trwałość decyzji nie może prowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym takiej decyzji, która dotknięta jest ciężkimi wadami i w efekcie narusza swoją treścią obowiązujące prawo. Na gruncie przedmiotowej sprawy uzależnienie rozstrzygnięcia o żądaniach skarżącej od wyniku ewentualnie wszczętej sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z 1973 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego byłoby usprawiedliwione, zważywszy na istotę powstałego sporu, wynikającego z tego, że skarżąca swoje uprawnienie wiąże formalnie z zapisem decyzji z 1973 r. co do przyznanego obszaru gruntu do użytkowania. Nie bez znaczenia jest również to, że właśnie ustalenia organu dotyczące wadliwości decyzji z 1973 r. stały się zasadniczym przedmiotem zarzutów w odwołaniu, a następnie w skardze. Oczywiście organ władny jest rozstrzygnąć sprawę, bez oczekiwania na wszczęcie trybu nadzwyczajnego, lecz wtedy konsekwentnie musi przestrzegać zasady wynikającej z art. 16 Kpa. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej zwanej ppsa. W konsekwencji konieczne będzie ponowne rozpoznanie sprawy przez organ l instancji, przy uwzględnieniu potrzeby usunięcia tych wszystkich naruszeń proceduralnych, które wskazane zostały powyżej. Uwzględniając zakres uchybień proceduralnych, które wystąpiły w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, Sąd uznał za uzasadnione w świetle art. 135 ppsa uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. Celem usunięcia wątpliwości co do skutków wyroku do czasu jego prawomocności orzeczono również o tym, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu przyjmując, iż regulacja zawarta w art. 152 ppsa pozostaje w związku z ukształtowaniem w art. 61 ppsa instytucji wstrzymania wykonania aktu zaskarżonego do sądu. Skoro więc dopuszczalne jest na wcześniejszym etapie postępowania wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, to również może być to uczynione w wyroku w sytuacji orzekania na podstawie art. 135 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. O kosztach postępowania sadowego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego skarżącą, postanowiono zgodnie z art. 200 i 205 § 2 i § 3 ppsa oraz przepisem § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).