II SA/Go 267/08

Dnia 19 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Paweł Majka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 roku sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem [...] Starosta Z. na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie nadania na własność K.K.: - 29/100 nie wydzielonych gruntów rolnych działki 145 o pow. 0,65 ha, - lokalu mieszkalnego nr 1 o pow. użytkowej 58,75 m kwadratowych składającego się z dwóch pokoi, kuchni oraz pomieszczenia gospodarczego /spiżarni/ znajdujących się na parterze budynku, po prawej stronie od wejścia do budynku, położonych w budynku mieszkalno-użytkowym nr 10 w S. gmina T. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] stanowiącej własność gminy T., - udział 29/100 lokalu mieszkalnego w budynku i częściach wspólnych budynku. W uzasadnieniu organ podał, że K.L. obecnie K. zdała gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami w miejscowości J. na własność Państwa w dniu 10 października 1972 roku w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej -Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w Z.. Na podstawie tej decyzji K.K. zostało przyznane do bezpłatnego dożywotniego użytkowania mieszkanie zstępcze składające się z trzech izb mieszkalnych oraz pomieszczenie gospodarcze w miejscowości S.. W dniu 30 marca 2007 roku K. K. zwróciła się do Starosty Z. o nadanie jej na własność działki siedliskowej położonej w miejscowości S. oznaczonej numerem [...] o powierzchni 0,65 ha, na której znajdują się budynki stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe w 1972 roku. Wobec nie wydania stosownej decyzji do dnia 30 listopada 2007 roku wnioskodawczyni wystąpiła do Sądu Rejonowego w Z. z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości zabudowanej położonej w miejscowości S. nr 10 gmina T. w postaci trzech pokoi, kuchni, pomieszczenia gospodarczego i korytarza na parterze budynku oraz klatki schodowej, strychu i jednego pokoju na piętrze budynku, a także działki gruntowej przydomowej nr [...] o powierzchni 0,65 ha, dla których nie jest prowadzona księga wieczysta. W ocenie organu ta okoliczność uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego albowiem rozstrzygnięcie w sprawie przed sądem rejonowym będzie miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Od tego postanowienia K. K. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu podała, że wniosek o wydanie decyzji nadającej jej na własność działkę gruntu wraz z lokalem mieszkalnym wniosła na podstawie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników w dniu 30 marca 2007 roku i mimo upływu wszelkich terminów przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego decyzja nie została wydana. Skarżąca ma lat 87 i złożyła skargę do Wojewody Lubuskiego na przewlekłość postępowania w jej sprawie. Organ to jest Starosta Z. zamiast wydać stosowną decyzję postępowanie zawiesza bowiem uważa, że wnioski do organu administracji i sądu są tożsame a tak nie jest. Wniosek o zasiedzenie obejmuje jeszcze inne nieruchomości nie objęte decyzją z 10 października 1972 roku. Jednocześnie skarżąca zauważa, że w przedmiotowej sprawie nie występuje żadne zagadnienie wstępne, które winno być rozpoznane przed wydaniem decyzji o którą się ubiega. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. [...] postanowieniem Nr [...] utrzymało w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu organ podał, że w niniejszej sprawie postępowania administracyjne jest w toku a w trakcie jego trwania strona złożyła wniosek do sądu o stwierdzenie zasiedzenia dotyczącego nieruchomości objętej tymże postępowaniem. Sąd ten jest władny rozpoznać sprawę i został spełniony wymóg uprzedniości czyli konieczności wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającej na uzupełnieniu okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było. W ocenie organu winien on wstrzymać się z rozpoznaniem sprawy nawet w przypadku gdy wnioski w swych żądaniach nie pokrywają się całkowicie. Bowiem może zaistnieć sytuacja, że organ wydałby decyzję wbrew rozstrzygnięciu sądu. Jednocześnie organ wskazał, że wynikająca z konstrukcji art. 97 § 4 k.p.a. konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy rozumieć nie tylko w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego ale również i tak, że przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. W okolicznościach sprawy nie ma potrzeby stosowania art. 100 § 1 k.p.a, bowiem wcześniejsze wystąpienie strony do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienie prejudycjalnego zwalnia ją od ponownego obowiązku wystąpienia w tej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K. K. zarzucając organowi II instancji: - naruszenie prawa materialnego a w szczególności art. 97 § 4 k.p.a. przez błędne uznanie, że fakt zaistnienia zagadnienia wstępnego stanowiącego przesłankę do zawieszenia postępowania z urzędu jest okolicznością skutkującą bezwzględnie koniecznością wstrzymania jego biegu pomimo przyznania przez ustawodawcę organowi uprawnienia do samodzielnego załatwienia kwestii wstępnej z uwagi na możliwość wywołania spowodowania niepowetowanej i nieodwracalnej szkody dla strony, - naruszenie przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 97 § 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym wbrew wykazaniu istnienia jedynie pośredniego związku z rozpoznaniem sprawy i wydaniem decyzji nie mającego charakteru zagadnienia wstępnego: - naruszenie procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego skutkującego załatwieniem sprawy z naruszeniem słusznego interesu strony, - naruszenie przepisów procedury administracyjnej a w szczególności art. 77 k.p.a. polegającej na przekroczeniu granic uznania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności prowadzenia postępowania przez okres 8 miesięcy przed zainicjowaniem postępowania w trybie sądowym co stanowiło przesłankę do jego ostatecznego zakończenia i wniosła o rozpoznanie jej sprawy bez zbędnej zwłoki z uwagi na wiek. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ nie zauważył, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 30 marca 2007 roku i dotyczyło nadania na własność lokalu mieszkalnego nr 1 o pow. użytkowej 58,75 m kwadratowego składającego się z dwóch pokoi, kuchni oraz pomieszczenia gospodarczego oraz 29/100 części nie wydzielonych gruntów o pow. 0,65 ha oznaczonych jako działka numerem [...]. i udziałów 29/100 lokalu mieszkalnego w budynku i częściach wspólnych budynku. Natomiast postępowanie sądowe o zasiedzenie zostało wszczęte w dniu 30 listopada 2007 roku i dotyczy przyznania własności w trybie zasiedzenia pozostałych pomieszczeń znajdujących się w przedmiotowym budynku, które to pomieszczenia były nie przerwalnie w posiadaniu skarżącej przez okres 30 lat a organ administracji przez 8 miesięcy nie zajął merytorycznego stanowiska w tej sprawie mimo istnienia podstawy prawnej jaką jest art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku. W ocenie skarżącej w chwili kiedy zawisła sprawa przed sądem nie było zagadnienia wstępnego, na które w swoim postanowieniu powołują się organy. Gdyby organ wydał decyzję o jaką wnosiła skarżąca to ograniczyłaby swój wniosek o zasiedzenie i nie doprowadziłoby do stanu niepewności prawnej jak to organ II instancji przedstawia w swoim uzasadnieniu. W ocenie K. K. to po stronie organu leży wina zaistniałej sytuacji bowiem to organ jest w zwłoce w załatwieniu sprawy i uzależnia wydanie decyzji od orzeczenia Sądu. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie gdy zawieszenie mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie taka okoliczność zachodzi i w ocenie skarżącej sam fakt przewlekłości postępowania naraził ją na szkody oraz stworzył stan niepewność prawnej. Nadto podniosła, że wbrew twierdzeniom organu w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem sprawy przez organ a wynikiem sprawy o zasiedzenie i wyrok Sądu nie jest niezbędny dla wydania decyzji bowiem oba organy maja orzekać o innych nieruchomościach a zatem o innym zakresie. Orzecznictwo jest w tej sprawie jednolite, że tylko luźny związek z rozpoznawaniem sprawy i wydaniem decyzji administracyjnej nie ma charakteru zagadnienia wstępnego /wyrok NSA z dnia 30 marca 1983 r., l SA 1796/82 i SAB/Gd 14/87. Zdaniem skarżącej organ nie wykazał się wnikliwością w ustaleniu stanu faktycznego i ograniczył się jedynie co do podstaw zawieszenia postępowania a przecież sprawę prowadził od 10 miesięcy i nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy a ty samym naruszył przepis art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się zasadna. Cytowany przez organy przepis artykułu 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiący podstawę prawną postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie o przyznanie nieodpłatnie własności działki obejmującej budynki, w których znajduje się lokal i te pomieszczenia o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków - stanowi, iż organ zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu już sam fakt wystąpienia z wnioskiem przez K. K. do sądu rejonowego o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości, o której przyznanie wystąpiła do organu stanowi, iż powstało zagadnienie wstępne, którego dopiero rozpoznanie umożliwi organowi wydanie decyzji administracyjnej. Sąd tego stanowiska nie podziela. Zauważyć należy, iż organ nie uzasadnił na czym to zagadnienie wstępne ma polegać a sam fakt, że toczy się sprawa o zasiedzenie nieruchomości jak gdyby pozbawia organ możliwości rozstrzygnięcia w zakresie o jakim mówi art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. z 1998 r. Nr 7 póz. 25 z póz. zm i tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 50 póz. 2917. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko skarżącej o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawą administracyjną a sądową. K. K. wystąpiła z wnioskiem w dniu 30 marca 2007 roku do organu, który wskazuje przytoczony przepis art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników a mianowicie do Starosty o przyznanie nieodpłatnie własności działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni 0,65 m kwadratowego, w związku z decyzją z dnia 10 października 1972 roku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. o przejęciu na własność Państwa całości gospodarstwa rolnego i przyznaniu jej mieszkania zastępczego składającego się z 3 izb mieszkalnych oraz pomieszczenia gospodarczego w miejscowości S. do bezpłatnego dożywotniego użytkowania. W tej mierze zatem Starosta winien wydać decyzję administracyjną. Przepis ten w ust. 2 stanowi, iż osobie której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w myśl przepisów dotychczasowych na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i te pomieszczenia o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków. A zatem rozstrzygnięcie w tej sprawie należy do kognicji organu administracji publicznej jakim z mocy ust. 4 tego przepisu jest Starosta. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego rozszerzyła swój wniosek o przyznanie jej także na własność lokalu, co do którego miała prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania a nadto jeszcze o inne pomieszczenie i w tej mierze skierowała wniosek do sądu powszechnego o zasiedzenie. Zauważyć należy, iż to w pierwszej kolejności w myśl zasady "superficies solo cedit,, organ administracji musi wydać decyzję co do własności działki, a dopiero w drugiej Sąd Rejonowy rozstrzygnie kwestię zasiedzenia lokalu wymienionego w decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego Państwu, który stanowi ograniczone prawo rzeczowe i pozostałych lokali co do których twierdzi, że jest posiadaczem samoistnym. Ustalenie przez organ administracji w trybie decyzji, na podstawie art. 118 cytowanej ustawy, iż działka numerem [...] stanowi własność skarżącej to przesądzi z mocą wiążącą dla Sądu, że działka ta nie została nabyta w drodze zasiedzenia i pozwoli Sądowi na wydanie orzeczenia co do lokali znajdujących się na tej działce. W ocenie Sądu to zgodnie z przepisem art. 177 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania cywilnego Sąd Cywilny winien zawiesić postępowanie w sprawie o zasiedzenie do czasu rozstrzygnięcia sprawy własności działki na podstawie decyzji administracyjnej, gdyż rozstrzygnięcie przed organem administracji pozwoli sądowi cywilnemu na wydanie orzeczenia w przedmiocie zasiedzenia. Stanowisko takie co prawda odnośnie wspólnot gruntowych zajął SN w swym orzeczeniu z dnia 31 stycznia 1974 r III CRN 338/73 OSNCP 2/75 poz.27/. Zasiedzenie jest bowiem taką instytucją prawa cywilnego dotyczącą nabycia własności, gdy brak jest innych podstaw dla tego nabycia jak tylko upływ czasu. W przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie zachodzi bowiem art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest właśnie taką podstawą i wniosek do organu administracji został złożony wcześniej niż wniosek o zasiedzenie do sądu powszechnego. Stąd też należało uznać stanowiska organu l i II instancji o istnieniu zagadnienia prejudycjalnego w niniejszej sprawie za niezasadne i wobec tego braku podstaw dla zawieszenia postępowania w sprawie. Naruszenie zatem art. 97 § 1 ust. 4 kpa ma istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 12707 Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji.