II SA/Go 268/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M.T. na postanowienie Odwoławczej Komisji Stypendialnej przy Uniwersytecie z dnia [...]r., w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. (3 RzPS NPS bl A) Wydziałowej Komisji Stypendialnej przy Uniwersytecie przyznano M.T. stypendium za wyniki w nauce w kwocie 270 zł miesięcznie od października 2008 r. do czerwca 2009 r. Pismem z dnia [...] lutego 2009r. M.T. zwróciła się do Dziekana ww. Wydziału Uniwersytetu z prośbą między innymi o skorygowanie błędnie wpisanej oceny z ćwiczeń, z których uzyskała ocenę bardzo dobrą, natomiast w systemie "student" wpisano ocenę dobrą. W konsekwencji tej pomyłki studentka otrzymała niższe stypendium za wyniki w nauce stąd wniosła o zmianę decyzji przyznającej stypendium w przedmiocie kwoty oraz wypłatę wyrównania. Dziekan wskazał, iż w sprawie stypendium należy zwrócić się do odwoławczej komisji stypendialnej. Zgodnie z powyższym, pismem [...] lutego 2009 r. (data wpływu 6.02.2009 r.) studentka zwróciła się do Odwoławczej Komisji Stypendialnej przy Uniwersytecie z podobnej treści wnioskiem o skorygowanie błędnie wpisanej oceny z jednego z przedmiotów obowiązujących w planie studiów. Strona wskazała nadto, iż w jej ocenie decyzja podwyższająca należne stypendium po skorygowaniu oceny winna być wydana z urzędu, stąd liczy iż 14 dniowy termin odwołania nie płynie, zwłaszcza iż samodzielnie podjęła próbę sprawdzenia w dziekanacie skąd wynika niższa średnia ocen. Nie udostępniono jej niestety indeksu. Studentka podkreślił, że uzyskanie wysokiej średniej jest dla niej istotne i wkłada w to dużo pracy, gdyż pomaga finansować studia pomimo trudnej sytuacji materialnej. M.T. wskazała nadto, że jest dla niej krzywdzące, iż przez czyjeś zaniedbanie otrzymuje stypendium w niższej wysokości niż wypracowane, a nadto uniemożliwiano jej wyjaśnienie tego przyczyn. Na ww. piśmie znajduje się adnotacja pracownika Uniwersytetu z datą [...].02.2009r, o treści: "ocenę skorygowano po otrzymaniu pisma z [...].02.2009r". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r. Odwoławcza Komisja Stypendialna przy Uniwersytecie, na podstawie art. 134 Kodeksu p[stepowania administracyjnego, w związku z art. 175 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, póz. 1365 z późn.zm.), po rozpatrzeniu powyższego pisma, stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wydziałowej Komisji Stypendialnej z dnia [...].11.2008r. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, iż zgodnie z art. 175 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, od decyzji wydziałowej komisji stypendialnej studentów studentowi przysługuje 14 - dniowy termin na wniesienie odwołania do odwoławczej komisji stypendialnej. W przypadku M.T. termin ten upływał w dniu 12.01.2009r, a odwołanie zostało wniesione w dniu 06.02.2009r. i dlatego organ II instancji, na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. M.T. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o zastosowanie art. 155 k.p.a. Skarżąca wyjaśniła, że nie złożyła w terminie odwołania od decyzji z [...].11.2008 r. ponieważ w późniejszym czasie ujawniła okoliczności znaczące dla jej wydania. Fakt ten strona opisała w piśmie [...].02.2009 r. (skierowanym do Dziekana Wydziału) prosząc o postępowanie wyjaśniające. Skarżąca podała, że przedmiotem skargi jest zaniedbanie wykonywanych zadań przez pracownika Uniwersytetu poprzez błędne wpisanie oceny z egzaminu do systemu informatycznego. Skutkiem tego strona otrzymała stypendium za wyniki w nauce znacznie niższe niż wypracowane. W skardze znalazła się również informacja, że skarżąca zwróciła się do Odwoławczej Komisji Stypendialnej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Odwoławcza Komisja Stypendialna przy Uniwersytecie wniosła ojej oddalenie. Komisja wskazała, iż jako organ II instancji jest zobowiązana sprawdzać czy został zachowany przez stronę czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. W przypadku M.T. termin ten upłynął 12.01.2009 r.. Ponadto organ wskazał, iż nie znalazł w piśmie studentki, ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania ani do stwierdzenia nieważności decyzji wydziałowej komisji stypendialnej ani też do zastosowania innych nadzwyczajnych trybów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na akt lub czynność organów administracji publicznej polega na zbadaniu zgodności tej działalności z administracyjnym prawem procesowym i materialnym. Podstawowym kryterium tej kontroli jest legalność aktu (czynności), a postępowanie sądowoadministracyjne ma na celu sprawdzenie, czy organ administracji działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.). W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu aktu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) - dalej jako "ppsa". Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 ppsa podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy, natomiast zgodnie z przepisem art. 134 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powyższych zasad, skargę jako zasadną należało uwzględnić. Zgodnie z przepisem art. 175 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r. Nr 164, póz. 1365 ze zm.) - zwanej dalej także "ustawą", w uczelni posiadającej podstawowe jednostki organizacyjne świadczenia, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 6-8 (pkt 3 to stypendium za wyniki w nauce lub sporcie), są przyznawane na wniosek studenta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej, przy czym stypendium za wyniki w nauce może być także przyznane bez konieczności składania wniosku przez studenta (ust. 1). Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej studentowi przysługuje odwołanie do rektora składane w terminie czternastu dni od otrzymania decyzji (ust. 2). Na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor uprawnienia, o których mowa w ust. 1 i 2, przekazują odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej (ust. 3). Z powyższego wynika, że stypendium za wyniki w nauce jest przyznawane na wniosek studenta lub z urzędu przez komisję stypendialną w drodze decyzji administracyjnej, gdyż jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej. Od decyzji wydziałowej komisji stypendialnej przysługiwać będzie odwołanie do odwoławczej komisji stypendialnej składane w terminie czternastu dni od otrzymania decyzji. Uprawnienia te komisje otrzymują od właściwego organu uczelni (kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektora). Przedstawiona wyżej regulacja dotycząca postępowania komisji stypendialnej stanowi pewne minimum proceduralne, które zgodnie z art. 207 ww. ustawy jest uzupełnione odpowiednim stosowaniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 z późn.zm.), dalej jako: "k.p.a." oraz przepisów o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Oznacza to w praktyce, że ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym przyznaje na potrzeby postępowania w określonych sprawach (w tym sprawach stypendiów dla studentów) odwoławczej komisji stypendialnej, jak i wydziałowej komisji stypendialnej status organów administracji publicznej ze wszelkimi tego konsekwencjami w zakresie praw i obowiązków. Wobec tego komisja stypendialna działająca jako organ pierwszej instancji, jak i odwoławcza komisja stypendialna działająca jako organ drugiej instancji, zobowiązane są do przestrzegana zasad ogólnych postępowania administracyjnego uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. W niniejsze sprawie trzeba zwrócić przede wszystkim uwagę na fakt, iż z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie organ stwierdził, iż pismo skarżącej z dnia [...] lutego 2009r. jest odwołaniem od decyzji Wydziałowej Komisji Stypendialnej z dnia [...] listopada 2008 r. W piśmie tym skarżąca podaje jedynie, że w jej ocenie decyzja podwyższająca należne stypendium powinna być wydana z urzędu po skorygowaniu oceny, stąd liczy, iż 14 dniowy termin odwołania nie płynie zwłaszcza, iż podjęła próbę sprawdzenia w dziekanacie skąd wynika niższa średnia ocen, ale niestety nie udostępniono jej indeksu. Analiza przedmiotowego pisma wskazuje więc na to, iż M.T. wniosła o zmianę decyzji organu l instancji. Taki wniosek jednoznacznie potwierdza również treść wcześniejszego pisma kierowanego w niniejszej sprawie do dziekana wydziału. W tej sytuacji skoro treść pisma nie była dla organu jednoznaczna, a nadto pismo wpłynęło po upływie terminu odwołania, zatem gdy decyzja w sprawie stypendium stała się ostateczna, zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania organów administracji publicznej w praworządnym państwie, organ do którego zwróciła się wnioskodawczyni winien dopytać stronę o charakter tego pisma i na tej podstawie pokierować dalszym postępowaniem w sprawie w taki sposób, aby strona nie poniosła szkody z uwagi na nieznajomość przepisów prawa. Każde pismo strony, z którego wynika wola dalszego czy ponownego rozpatrywania jej sprawy, powinno być przez organ potraktowane jako pismo uruchamiające dalszy dopuszczalny prawnie etap kolejnego rozpatrywania jej sprawy. Wystarczy, gdy z treści pisma wynika, że dotychczasowe załatwienie sprawy nie satysfakcjonuje strony. Należy stanowczo podkreślić, iż nie jest dopuszczalnym, aby organ sam domniemywał intencji strony, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje możliwość wyboru kilku alternatywnych trybów postępowania administracyjnego. Organ nie może zatem dowolnie potraktować za odwołanie każdego pisma, gdy z jego treści wynika wola strony zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Organ nie może sam "zakładać" czego dotyczy pismo strony i czego się ona domaga. Oczywiście w przypadku gdyby skarżąca, po uprzednim wezwaniu przez organ do sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku, stwierdziła, iż jej pismo z dnia [...] lutego 2009r. stanowi odwołanie od decyzji wydziałowej komisji stypendialnej z [...] listopada 2008 r., wówczas uchybienie terminu jest czynnością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu na podstawie art. 134 k.p.a. Jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaskarżone postanowienie okazało się rozstrzygnięciem co najmniej przedwczesnym. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto stosownie do art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedynie ustalone w taki sposób fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący niezbędną podstawą do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszym postępowaniu zasady te zostały naruszone. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ww. ocena została skorygowana, natomiast nie wynika, czy organ w ogóle analizował pismo skarżącej, czy odniósł się również do stwierdzenia strony, że w jej ocenie decyzja podwyższająca należne jej stypendium powinna być wydana z urzędu po skorygowaniu oceny, stąd liczy, iż 14 dniowy termin odwołania nie płynie. Nie przeanalizował, czy w sprawie nie należy zastosować któregoś z trybów nadzwyczajnych pozwalających wzruszyć decyzje ostateczne zarówno wadliwe, jak i niewadliwe - wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, stwierdzenia nieważności decyzji, zmiana decyzji ostatecznej. Organ nie pouczył też o takiej możliwości i trybie strony skarżącej, która domagała się wszakże zmiany niekorzystnej dla niej decyzji, w jej ocenie wadliwej. Nie można wykluczyć, iż pismo strony zawiera kilka żądań, które podlegają rozpoznaniu w odrębnych trybach, lub przez inne organy. Organ winien rozważyć przykładowo, czy podania skarżącej w części dotyczącej nieprawidłowego funkcjonowania jednostki, nie należałoby rozparzyć w kontekście przepisów Działu VIII K.p.a. regulujących postępowanie skargowe - w art. 227 i nast. Powyższe rozważania winny mieć miejsce przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Przedstawione powyżej kwestie nie były przedmiotem analizy Odwoławczej Komisji Stypendialnej przy Uniwersytecie przed podjęciem zaskarżonego postanowienia, lecz stały się kanwą dla dodatkowych rozważań w odpowiedzi na skargę. Stwierdzanie dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, że Odwoławcza Komisja Stypendialna nie znalazła ani w piśmie studentki, ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, ani do stwierdzenia nieważności decyzji wydziałowej komisji stypendialnej ani też do zastosowania innych nadzwyczajnych trybów jest niedopuszczalne. Takie postępowanie organu pozbawia stronę skarżącą możliwości odniesienia się do tych rozważań w skardze do sądu administracyjnego. Strona o zakresie rozważań organu ma dowiadywać się bezpośrednio z treści rozstrzygnięcia. Ponadto w odpowiedzi na skargę Odwoławcza Komisja Stypendialna nie odniosła się do stwierdzenia skarżącej, że "Jednocześnie zwróciłam się do Odwoławczej Komisji Stypendialnej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania". Z zaskarżonego postanowienia nie wynika bowiem czy rzeczywiście taki wniosek wpłynął, a jeśli tak czy był rozpoznany i uznany za niedopuszczalny skoro organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że organ nie wyjaśnił istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności i tym samym naruszył przepisy art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe uchybienia procedurze administracyjnej mają w okolicznościach sprawy tym bardziej doniosłe znaczenie, iż z akt wynika, że studentka poniosła wymierną szkodę w wyniku uchybienia pracowników uczelni. W tej sytuacji organy publicznej szkoły wyższej do których skarżąca się zwróciła, winny podjąć wszelkie niezbędne działania i udzielić skarżącej pomocy niezbędnej w celu naprawienia tego uchybienia i wyrównania poniesionych przez nią strat. Rozpatrując ponownie sprawę organ będzie musiał przede wszystkim mieć na uwadze konieczność prawidłowego określenia charakteru pisma skarżącej z dnia [...] lutego 2009 r., a następnie - mając na uwadze powyższe wskazania, nadanie mu właściwego biegu. Odnosząc się do wniosku skargi zastosowania w sprawie art. 155 k.p.a., należy wskazać, iż wniosek w tym zakresie winna skarżąca kierować do organu, precyzując swój wcześniejszy wniosek inicjujący postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia. Sąd administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, dlatego nie ma kompetencji do merytorycznego rozpoznania wniosku strony w tym zakresie. W konsekwencji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.