II SA/Go 27/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi W.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...]r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją administracyjną z dnia [...] września 2008r. nr 20, Burmistrz, działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej: u.g.n, uchwały Rady Miejskiej Nr XVII/116/07 z dnia [...] grudnia 2007r. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a, ustalił opłatę adiacencką w wysokości 729,00 zł, którą zobowiązany jest uiścić W.Ł. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanej z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obrębie wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że na nieruchomość stanowiącą własność W.Ł., położoną w obrębie wsi [...], w dniu [...] października 2006r. wydana została decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Organ wskazał, że ostateczną decyzją Burmistrza z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] zatwierdzony został podział nieruchomości na nowo utworzone działki o numerach: [...] o łącznej powierzchni 0,3997 ha. Organ podał, że z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 29.100,00 zł, a po podziale na dwie działki wartość nieruchomości wynosiła 31.800,00 zł, co stanowi różnicę wzrostu w wysokości 2.700,00 zł. Należna opłata jak wskazał organ naliczona została na podstawie uchwały Rady Miejskiej Nr XVII/116/07 z dnia [...] grudnia 2007r., dotyczącej stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 27% różnicy wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku podjętych czynności powiadomiono zainteresowanego o zapoznaniu się z aktami sprawy i wniesieniu w przepisowym terminie uwag. Zainteresowany nie ustosunkował się do powiadomienia ani pisemnie ani ustnie. Organ podkreślił, że w myśl postanowień art. 98a u.g.n należy uznać, że opłata adiacencka należna jest gminie z tytułu podziału nieruchomości. Organ poinformował także W.Ł., iż zgodnie z art. 147 ust. 1 u.g.n, opłata adiacencka może być na wniosek właściciela nieruchomości rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. W.Ł. nie zgodził się w powyższym rozstrzygnięciem i złożył od niego odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż z chwilą gdy był zmuszony podzielić i sprzedać jedną działkę i gdy zwrócił się do Burmistrza o taką zgodę, wówczas nikt go nie poinformował pisemnie o istniejącej opłacie. Informacji o opłacie nie uzyskał także u notariusza, gdy załatwiał formalności związane ze sprzedażą działki. Odwołujący się podkreślił, iż od kilku lat jest zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy. Wyjaśnił, iż zmuszony był sprzedać działkę, ponieważ w zimie pękł mu piec od centralnego ogrzewania oraz musiał zakupić opał na zimę, a za resztę pieniędzy, która mu pozostała musiał zakupić odzież na zimę i przeznaczyć na lekarza oraz lekarstwa dla niepełnosprawnego syna M., który cierpi na porażenie mózgowe. Odwołujący się podał także, że utrzymanie mieszkania spoczywa tylko na jego barkach a żona z którą jest po rozwodzie nadal zamieszkuje w jego domu lecz nie łoży na utrzymanie tego domu. Podkreślił, iż nie zapłaci ustalonej opłaty, gdyż nie ma nawet na chleb i nie ma za co żyć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] października 2008r. nr [...] utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Organ wskazał, że zgodnie z § 1 uchwały Nr XVII/116/07 z dnia [...] grudnia 2007r. Rada Miejska ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 27% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale. Organ pierwszej instancji, jak wskazał organ odwoławczy, ustalił opłatę adiacencką stosownie do powołanych wyżej przepisów, stosując 27% stawkę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Podstawę ustalenia opłaty stanowił operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego M.S. z kwietnia 2008r. W operacie szacunkowym ustalono wartość nieruchomości, w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Z operatu wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 29.100,00 zł, natomiast po podziale wynosi 31.800,00 zł. Podział spowodował wzrost wartości nieruchomości o kwotę 2.700,00 zł. Zgodnie z uchwałą stawka opłaty adiacenckiej wynosi 27% wzrostu wartości nieruchomości, czyli 729,00 zł. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z uchwałą składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1999r. (OPK 21/99, ONSA 2000/2/56), obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 u.g.n (aktualnie art. 98a ust. 1), ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna. Organ podkreślił, że decyzja Burmistrza zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu 4 stycznia 2007r. Z akt sprawy wynika, że na ten dzień właścicielem nieruchomości był W.Ł.. W ocenie organu drugiej instancji okoliczności podniesione w odwołaniu nie mogły spowodować uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. W szczególności stwierdzić należy, iż w toku postępowania podziałowego organ administracji nie ma obowiązku udzielania pisemnej informacji dotyczącej skutków wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Natomiast obecna sytuacja finansowa i rodzinna odwołującego się może uzasadniać rozłożenie przez organ pierwszej instancji spłaty opłaty adiacenckiej na raty, rozłożone nawet na okres do 10 lat. W tym celu odwołujący się powinien zwrócić się do Burmistrza z wnioskiem o zmianę decyzji w tym zakresie. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi W.Ł. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący tak jak w odwołaniu opisał swoją trudną sytuacją materialną. Wskazał, iż ta sytuacja jest bardzo dobrze znana Ośrodkowi Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, iż w świetle zapisu art. 98a ust. 1a u.g.n, organ pierwszej instancji był uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w oparciu o stawkę procentową obowiązującą w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stałą się ostateczna (50%). W tej sytuacji przyjęcie stawki 27% uznać należy za decyzję korzystniejszą dla skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a lub innych przepisach, stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny określone w k.p.a lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają normy prawa materialnego a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału stanowi art. 98a ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. U.g.n w obecnym brzmieniu, wprowadzonym od dnia 22 października 2007r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), przewiduje w art. 98a ust. 1a, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wprowadzona przez ustawodawcę nowelizacja nie stanowi w istocie zmiany stanu prawnego, lecz doprecyzowanie treści przepisu wyrażającego wolę ustawodawcy w tym zakresie. Przesłanką wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest wydanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta, przewidzianej w art. 96 u.g.n, decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oraz wzrost wartości nieruchomości. Z treści art. 98a ust. 1 u.g.n wynika nadto, iż koniecznym wymogiem wymierzenia opłaty adiacenckiej jest istnienie uchwały rady gminy określającej stawkę procentową tej opłaty. W sytuacji, gdy rada gminy nie uchwali uchwały określającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej, opłata ta nie może być wymierzona. Uchwała rady gminy w przedmiocie wysokości opłaty adiacenckiej ma charakter normy powszechnie obowiązującej i stanowi prawo miejscowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 3062/01, Lex nr 82647). W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości została wydana w dniu [...] grudnia 2006r. (decyzja nr [...]). Jak wynika z adnotacji organu pierwszej instancji na powyższej decyzji, decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2007r. Burmistrz wydając decyzję z dnia [...] września 2008r. nakładającą na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (nr ewid. [...]), spowodowanej jej podziałem na działki nr ewid. [...], ustalił jej wysokość w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2007r. Nr XVII/116/07 w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (ustalającą stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 27% różnicy wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału tej nieruchomości). Zgodnie z § 4 tej uchwały, wchodzi ona w życie w terminie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 10 stycznia 2008r. (Dz.Urz. Woj. z 2008r. Nr 5, poz. 136). Oznacza to, że weszła w życie w dniu 25 stycznia 2008r. Porównując obie daty, tj. datę ostateczności decyzji zatwierdzającej podział ([...] stycznia 2007r.) oraz datę wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2007r. ([...] stycznia 2008r.). należy stwierdzić, iż w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nie funkcjonowała w obrocie prawnym uchwała Rady Miejskiej wskazana w decyzji Burmistrza, regulująca kwestię stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Uchwała ta nie mogła zatem stanowić podstawy do jej ustalenia. Reasumując stwierdzić należy, iż organ pierwszej instancji ustalając wobec skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej przy zastosowaniu stawki procentowej różnicy wzrostu wartości nieruchomości, określonej w uchwale Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2007r. a w konsekwencji także organ odwoławczy aprobując stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie, naruszyły przepis art. 98a ust. 1a u.g.n a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd orzekł także w trybie art. 152 cytowanej wyżej ustawy, według którego sąd obligatoryjnie określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane. Stosownie do tego przepisu Sąd określił, że obie zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane do czasu uprawomocnienia wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem orzec mając na względzie powyższe treści.