II SA/Go 27/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu L.O., J.O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala sprzeciw. Burmistrz postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], pozytywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości, następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 93 ust. 1, art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 r. ze zm., dalej jako: u.g.n.) odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] składającej się z działki nr [...] o powierzchni 0,7167 ha stanowiącej własność J. i L.O., zgodnie z załączonym projektem podziału będącym integralną część niniejszej decyzji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że ww. teren zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 17 sierpnia 2010 r., nr XLVII/508/2010, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części obrębu [...]. Według mapy z projektem podziału przedmiotowej nieruchomości przewiduje się wydzielenie 5 działek budowlanych oznaczonych jako: [...] oraz dwie działki komunikacji wewnętrznej: nr [...] zapewniającą dostęp do drogi publicznej (działka nr [...]) dla projektowanych działek [...], a także dla projektowanej działki [...], która to działka będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez wydzielenie działki nr [...] oraz przez działki [...], które stanowią prywatną własność osób trzecich. Organ I instancji zwrócił przy tym uwagę, że wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentu potwierdzającego tytuł prawny zapewniający dostęp do drogi publicznej, z którego wynikałoby, iż dla każdorazowego właściciela działki nr [...] zostałaby zapewniona służebność drogowa albo udział w prawie własności (współwłasności) do działki nr [...] należących do osób trzecich. Jednocześnie Burmistrz podniósł, że skarżący nie wyrazili zgody na wyznaczenie alternatywnego dostępu do drogi publicznej, poprzez ustanowienie służebności przejścia i przejazdu przez projektowaną do wydzielenia działkę nr [...] dla każdorazowych właścicieli działki nr [...], co ewentualnie zapewniłoby dla tej działki dostęp do drogi publicznej Dalej organ I instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania, wobec treści postanowienia własnego z [...] maja 2021 r., o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej wyłącznie dla jednej z projektowanych do wydzielenia działek (nr [...]), wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez przedłożenie dokumentu potwierdzającego dostęp do drogi publicznej dla projektowanych do wydzielenia działek nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie skarżący poinformowali, że nie są im znani właściciele działek, poprzez które mógłby zostać zapewniony dostęp do drogi publicznej dla projektowanych do wydzielenia działek oraz nie uzyskali żadnych informacji w tym zakresie w Wydziale Ewidencji Gruntów Starostwa Powiatowego. Nadto wystąpili do organu o udostępnienie informacji o właścicielach działek, organ również takich informacji nie posiadał. Burmistrz powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podał, że poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny. Dostęp faktyczny polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej, powinien być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora, ponieważ nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną może stanowić przedmiot własności osoby prywatnej i nie mieć charakteru terenu powszechnie dostępnego. Możliwość korzystania z niej powinna być prawnie zapewniona. Podkreślił przy tym, że fakt, iż przewidziane do wydzielenia działki oznaczone nr [...] sąsiadują z drogą wewnętrzną [...] nie jest równoznaczne z posiadaniem dostępu do drogi publicznej. Nie można bowiem korzystać z prywatnej drogi bez posiadania do niej tytułu prawnego. Organ I instancji wyjaśnił również, że wydanie postanowienia pozytywnie opiniującego podział nieruchomości nie rozstrzyga o istocie sprawy i nie przesądza, że projekt ten zostanie zatwierdzony, spełnione bowiem muszą być wszystkie przesłanki warunkujące dopuszczalność podziału nieruchomości. Nieprzedłożenie przez wnioskodawców odpowiedniej dokumentacji formalno-prawnej rozumianej jako tytuł prawny lub potwierdzenie wyrażenia zgody na korzystanie z terenów działek nr [...] powoduje, że pomimo zgodności projektu podziału z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, projektowane do wydzielenia działki nr [...] nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej. W ocenie organu brak dostępu do drogi publicznej dla ww. działek spośród pozostałych projektowanych do wydzielenia skutkuje odmową zatwierdzenia podziału nieruchomości, zgodnie z przedłożonym projektem podziału. L. i J.O. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej, że jest wysoce szkodliwa społecznie, komplikuje i utrudnia życie zarówno obecnym właścicielom, jak i przyszłym nabywcom. Podkreślili, że wniosek o podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew stanowisku Burmistrza, w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do ustalenia w treści decyzji podziałowej konkretnego sposobu (przebiegu) służebności mających zapewnić taki dostęp do drogi publicznej ani nawet wskazania działek, na jakich mają zostać ustanowione. W decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych. Dalej organ II instancji wskazał, że ustawowe zastrzeżenie dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej należy odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą zatem być wydzielone na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że projektowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część nieruchomości znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, część nieruchomości położona jest na terenie [...] – drogi wewnętrzne. Zaznaczył, że porównanie projektowanego podziału działki nr [...] z załącznikiem graficznym stanowiącym rysunek planu wskazuje jednoznacznie, że proponowany projekt podziału pokrywa się z liniami rozgraniczającymi znajdującymi się na rysunku planu. Przy czym zastrzeżenie zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom gruntu nie jest wymagane przy zatwierdzeniu podziału, wymaganie takie odnosi się do momentu zbywania nowoutworzonej działki. Zdaniem Kolegium zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości organ I instancji powinien dokonać z równoczesnym zobowiązaniem właścicieli nieruchomości do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia działek niemających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, natomiast wyznaczenie alternatywnego dostępu do drogi publicznej byłoby niezgodne z ustaleniami miejscowego planu, podważałoby sens jego uchwalenia i skutkowałoby naruszeniem art. 93 ust. 2 u.g.n., a w konsekwencji mogłoby skutkować nieważnością takiego podziału. Organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz powinien zastosować się do wytycznych Kolegium dotyczących stosowania przepisów art. 93 ust. 1,m 2, 3 i art. 99 u.g.n. uwzględniając, że zatwierdzenia podziału nieruchomości nie można uzależniać od konkretnego sposobu służebności mających zapewnić dostęp do drogi publicznej, czy nawet wskazania działek, na jakich mają zostać ustanowione albo od innego podziału, niż wynika to z uregulowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych. L. i J.O. pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. wnieśli od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie prawa, poprzez "(...) niezwykle wybiórczy i powierzchowny sposób traktowania skargi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]". W ocenie strony organ odwoławczy znalazł jedynie tymczasowe rozwiązanie sprawy, nie porządkując obrotu prawnego i pomijając inne uwagi świadczące o naciąganiu prawa przez organ I instancji, pozostawiając kwestię uzgodnień infrastruktury mieszkańcom. Skarżący wyrazili niezadowolenie z decyzji organu odwoławczego, w szczególności podkreślili, że Kolegium nie odniosło się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym dotyczących żądania przedłożenia przez Burmistrza informacji zastrzeżonych przepisami RODO. Skarżący zwrócili uwagę, że 100 metrów dalej na tym samym osiedlu znajduje się droga dojazdowa o takim samym statusie prawnym. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ podał także, że decyzją Burmistrza z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], zatwierdzono podział przedmiotowej nieruchomości, pod warunkiem, ze przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zapewniony zostanie dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności przejścia i przejazdu lub sprzedaży udziału w działce gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Organ II instancji poinformował tut. Sąd, iż powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 31 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wskazanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.,; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.). Według art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a. Wskazać trzeba, że ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zachodzi, gdy: a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się jednak, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Podkreślić należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem, oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a także winien to czynić w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r., I OSK 1384/21, wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, www.orzeczenia,.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W rozpoznawanej sprawie SKO uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia ww. organowi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Z kolei przepis art. 99 u.g.n. stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Kolegium zasadnie wskazało, że art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 99 u.g.n. wprowadzają ogólny zakaz dokonywania podziału prawnego nieruchomości, jeżeli w jego wyniku miałaby powstać nieruchomość pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie należy jednak podkreślić, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do ustalania w treści decyzji podziałowej konkretnego sposobu (przebiegu) służebności mających zapewnić taki dostęp ani nawet wskazania działek, na jakich mają zostać ustanowione. W samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2019 r., IV SA/Po 454/19 CBOSA). Należy zauważyć, że organ I instancji odmawiając zatwierdzenia proponowanego podziału nieruchomości dokonał wadliwej wykładni i w konsekwencji błędnego zastosowania art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 99 u.g.n. Jak już wyżej wskazano zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Należy zatem stwierdzić, że nastąpiło również naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności związanych z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom gruntu w świetle przepisów prawa materialnego. Wskazane uchybienia procesowe skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać trzeba, że argumentacja przedstawiona w złożonym sprzeciwie nie dotyczy prawidłowego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący w istocie rzeczy kwestionują prawidłowość czy też zasadność rozwiązań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej z dnia 17 sierpnia 2010 r. nr XLVII/508/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu [...]). Należy również podnieść, że zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wprawdzie organ odwoławczy nie wskazał jakich przepisów procesowych organ I instancji uchybił i dlaczego nie może zastosować art. 136 k.p.a., jednakże powyższe naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. nie miało wpływu na wynik postępowania. Uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę miał również na uwadze fakt, że Burmistrz, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości. Z treści decyzji wynika, że podziału dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności przesyłu i przejazdu lub sprzedaży udziału w działce gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Powyższa decyzja jest ostateczna. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że decyzja SKO została wydana zgodnie z prawem i z tych względów sprzeciw, jako nieuzasadniony należało oddalić (art. 151a § 2 p.p.s.a.).