II SA/Go 270/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J.C. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie. W dniu [...] stycznia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystawił przeciwko J.C. administracyjne tytuły wykonawcze o numerach: [...], które stały się podstawą do wdrożenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny, tj. Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W tym samym dniu 20 stycznia 2021 r. na podstawie wskazanych tytułów wykonawczych ten sam organ skierował do banku [...] zawiadomienia nr [...] o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego zobowiązanego. W odpowiedzi na powyższe bank poinformował, że nie przystąpi do realizacji zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, ponieważ nie prowadzi rachunku na nazwisko zobowiązanego. Dnia [...] stycznia 2021 r. zajęcia zostały wycofane i tego samego dnia na podstawie wskazanych tytułów wykonawczych dokonano zajęcia rachunku bankowego w [...] o numerach [...]. W dniu 22 stycznia 2021 r. organ doręczył J.C. odpisy zawiadomień o zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego oraz odpisy tytułów wykonawczych za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia zarzutów egzekucyjnych. Następnie 1 lutego 2021 r. zobowiązany J.C. złożył zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, powołując się na art. 33 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 479, dalej jako u.p.e.a.). W uzasadnieniu swojego żądania wskazał na wygaśnięcie w całości egzekwowanego obowiązku w wyniku przedawnienia. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając jako organ egzekucyjny, zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wskazanych tytułów wykonawczych. Następnie w dniu [...] lutego 2021 r., powołując się na art. 34 § 4 w związku z art. 33 pkt 1-10 i art. 18 u.p.e.a. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając jako organ egzekucyjny i reprezentując wierzyciela wydał postanowienie, w którym oddalił zgłoszony zarzut. Wskutek złożonego przez J.C. zażalenia postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając w roli wierzyciela, oddalił zarzut z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. zgłoszony na podstawie w/w tytułów wykonawczych, uznając, iż należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu, są wymagalne, nie zostały uregulowane, nie są objęte umową ratalną oraz nie wystąpiło wygaśnięcie zobowiązać. Zobowiązany złożył na powyższe postanowienie zażalenie, wskutek którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając jako organ II instancji w roli wierzyciela, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. orzekł o odrzuceniu zarzutów z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., tj. dotyczącego przedawnienia zobowiązania. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 33 u.p.e.a. wskazującego, co może stanowić przedmiot zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego. Jednym z tych zarzutów może być przedawnienie należności objętych administracyjnym tytułem egzekucyjnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Dalej wskazał, że przepisy art. 24 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423, aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1009, określanej dalej jako u.s.u.s.) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. wskazują, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Do obliczenia okresu przedawnienia należności, które stały się wymagalne przed 1 stycznia 2012 r. stosuje się przepisy ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378 zwana dalej "ustawą deregulacyjną"), która wprowadziła skrócenie okresu przedawnienia należności z 10 do 5 lat oraz możliwość wyboru korzystniejszego dla płatnika wariantu naliczania okresu przedawnienia. Zgodnie z art. 27 ust.1 przytoczonej ustawy do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r. stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. Natomiast art. 27 ust. 2 ustawy deregulacyjnej stanowi, że jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. W przypadku zobowiązanego, należności objęte wskazanymi tytułami wykonawczymi dotyczą okresu od listopada 2005 roku do lutego 2009 roku Dalej organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie bieg terminu przedawnienia należności w nich wymienionych uległ zawieszeniu w okresie od [...] października 2009 r. do [...] sierpnia 2018 r. z tytułu prowadzonego postępowania sądowego z racji pozostawania w zatrudnieniu w Q. sp. z o.o. Wyrok wydany w sprawie zatrudnienia w Q. sp. z o.o. spowodował, iż decyzja wyłączająca z ubezpieczeń społecznych z tytułu zatrudnienia stała się prawomocna 7 sierpnia 2018 r. Podstawę zawieszenia biegu terminu przedawnienia stanowił art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Dalej organ podał, że drugi okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności objętych spornymi tytułami egzekucyjnymi to okres od [...] października 2020 r. do [...] stycznia 2021 r. z tytułu prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji określającej wysokość zadłużenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych 15 października 2020 r. zawiadomił zobowiązanego o wszczęciu postępowania z urzędu, a w dniu 19 listopada 2020 r. o zakończeniu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W dniu [...] grudnia 2020 r. została wydana decyzja określająca zaległości składkowe zobowiązanego, która stała się prawomocna 18 stycznia 2021 r. Zdaniem organu, zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. z 2017 r. poz. 131), niniejsza decyzja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Podstawę zawieszenia biegu terminu przedawnienia stanowił w tym przypadku art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Wobec powyższego organ uznał, że zaległości składkowe za okres od listopada 2005 roku do lutego 2009 roku zgodnie z ustawą deregulacyjną nie były przedawnione, ponieważ nie upłynął od [...] grudnia 2005 r. do [...] stycznia 2012 r. 10-letni okres przedawnienia. Następnie zaistniały wskazane wyżej okoliczności, skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, co w konsekwencji przedłużyło możliwość dochodzenia określonych w decyzji należności składkowych i mogły zostać objęte postępowaniem egzekucyjnym. W następstwie skargi złożonej przez J.C. na powyższe postanowienie wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 813/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżone postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2021 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, iż z uwagi na podniesiony jako podstawowy zarzut przedawnienia należności objętych administracyjnymi tytułami wykonawczymi oraz uwzględniając, że ich wymagalność, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, dotyczy okresu od listopada 2005 r. do lutego 2009 roku podkreślenia wymaga, że z dniem 1 stycznia 2012 r., na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy deregulacyjnej, zmieniającego treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s., skrócony został okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Ponieważ bieg przedawnienia spornych należności składkowych rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma art. 27 ustawy deregulacujnej, normujący zagadnienia intertemporalne. Zgodnie z jego ust. 1, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 2 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zatem zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednakże bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 przywołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Wybór odpowiedniego terminu przedawnienia 5-letniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub 10 - letniego (liczonego od daty wymagalności składki) - zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej. Oznacza to, że składki na ubezpieczenie zdrowotne za sierpień, wrzesień, październik, listopad, grudzień 2008 roku ulegają przedawnieniu odpowiednio we wrześniu, październiku, listopadzie, grudniu 2018 roku i styczniu 2019 roku. Składki na ubezpieczenie zdrowotne za styczeń, luty, marzec 2009 roku ulegają przedawnieniu odpowiednio w lutym, marcu, kwietniu 2019 roku. Założenie to ma charakter warunkowy. Zakłada ono po pierwsze, że dla wnioskodawcy korzystniejsze jest rozwiązanie określone w art. 27 ust. 2 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (art. 27 ust. 1 tej ustawy prowadzi do wniosku, że 5-letni okres przedawnienia skończy się w styczniu 2017 roku), a po drugie, że nie doszło do zawieszenia biegu przedawnienia. Następnie Sąd podkreślił, że jako podstawę przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiło przedawnienie należności objętych administracyjnymi tytułami wykonawczymi organ w pierwszej kolejności wskazał na toczące się w okresie od [...] października 2009 r. do [...] sierpnia 2018 r. postępowanie sądowe z racji pozostawania przez skarżącego w zatrudnieniu w Q. sp. z o. o., które zakończyło się wydaniem prawomocnego wyroku skutkującego tym, iż decyzja "wyłączająca z ubezpieczenia społecznego z tytułu zatrudnienia stała się prawomocna 7 sierpnia 2018 r." Okoliczność ta zdaniem organu, zgodnie z treścią art. 24 ust. 5f u.s.u.s. spowodowała, że nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia należnych składek. O ile Sąd zgodził się ze stwierdzeniem, że cytowany przepis stanowi o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia, o tyle podniósł, że organ powołując się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na powyższą przesłankę zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie wykazał jej poprzez dołączenie do akt sprawy stosownych dokumentów ją wykazujących. Przepis ten stanowi, że bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Przepis art. 24 ust. 5f dodany został regulacją zawartą w art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 138, poz. 808), zmieniającą ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych z dniem 20 lipca 2011 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, art. 24 ust. 5f u.s.u.s. stosuje się do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne nieopłaconych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, jeżeli nie upłynął jeszcze termin ich dochodzenia; w takich przypadkach okoliczności uzasadniające zawieszenie biegu terminu przedawnienia, określone w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, uwzględnia się również wtedy, gdy okoliczności te wystąpiły przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Jednocześnie WSA podzielił zapatrywania wyrażone przez Sąd Najwyższy w motywach wyroku z dnia 29 maja 2013 r., I UK 613/12, że wedle tego przepisu zawieszenie biegu terminu przedawnienia zależy od wszczęcia postępowania o podstawę wymiaru składek lub obowiązek ich opłacenia i następuje z momentem wydania decyzji w tym przedmiocie, zaś prawomocność decyzji decyduje wyłącznie o zakończeniu stanu zawieszenia. Innymi słowy, stosownie do treści art. 24 ust. 5f u.s.u.s. wydanie przez organ rentowy decyzji ustalającej podstawę wymiaru składek lub obowiązek ich opłacenia rozpoczyna zawieszenie biegu terminu przedawnienia składek objętych tą decyzją i stan ten kończy się z dniem jej uprawomocnienia. Organ może więc stwierdzić przedawnienie składek tylko wtedy, jeśli nastąpiło ono przed wydaniem decyzji wszczynającej postępowanie o ustalenie podstawy wymiaru składek lub obowiązku ich opłacenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zapatrywania te podzielił uznając, że za datę zawieszenia biegu przedawnienia należności składkowych należy przyjąć datę wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia, gdyż wydanie decyzji jest momentem "wszczęcia postępowania", o którym mowa w analizowanym przepisie, a nie podjęcie czynności zmierzających do wydania takiej decyzji. Przyjmując powyższą wykładnię Sąd miał na uwadze, że instytucja przedawnienia ma chronić dłużnika przed zbytnim rozwlekaniem w czasie możliwości dochodzenia należności, przy czym termin przedawnienia należności składkowych i tak jest dość długi. Z drugiej zaś strony płatnik ma prawo oczekiwać, że organ rentowy inicjując postępowanie administracyjne w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom, podstaw wymiaru lub samych składek nie będzie długotrwale zwlekał z wydaniem decyzji dlatego, że termin przedawnienia i tak już nie biegnie. Uwzględniając powyższą wykładnię art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Sąd uznał, że organ winien przedstawić dokumenty pozwalające ustalić istotne okoliczności do ustalenia, czy miało miejsce w niniejszej sprawie zawieszenie biegu terminu przedawnienia, a jeżeli tak, to w jakim okresie. Takim dokumentami będą niewątpliwie decyzja, o której mowa w powołanym przepisie, wyrok i uzasadnienie, na które powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z załączonych dokumentów winno jednoznacznie wynikać, jakich składek dotyczyło to postępowanie, czy należnych składek z ubezpieczenia społecznego z tytułu zatrudnienia, czy też składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Wykładnia przepisu art. 24 ust. 5f u.s.u.s. oraz istota instytucji przedawnienia wyżej przedstawiona prowadzi bowiem do wniosku, że nie jest dopuszczalna interpretacja rozszerzająca tego przepisu. Wywiera on skutek w zakresie zawieszenia biegu terminu przedawnienia tylko do tych należności - składek, które były przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 24 ust. 5f u.s.u.s., a nie wszystkich składek z tytułu ubezpieczenia społecznego, o których mowa w ustawie. Te same uwagi Sąd odniósł do drugiej podstawy zawieszenia postępowania wskazanej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia tj. art. 24 ust. 5d u.s.u.s., dotyczącej - jak wskazał organ - okresu od [...] października 2020 r. do [...] stycznia 2021 r. Organ nie dołączył do akt sprawy dokumentów pozwalających zweryfikować fakty, na które się powołuje uzasadniając tą przesłankę. Dodatkowo Sąd wskazał, że przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. należy rozumieć czynność bezpośrednio związaną z postępowaniem egzekucyjnym, jaką może być np. wystawienie tytułów wykonawczych, zajęcie wynagrodzenia, czyli czynności sensu stricte egzekucyjne. Należy więc przyjąć, że wystosowane upomnienia nie mogą zostać uznane za pierwszą czynność egzekucyjną zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o której dłużnik został zawiadomiony, a o której to czynności mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako k.p.a.). w sposób mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Następnie Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania. W szczególności powinien dokonać ustaleń faktycznych i udokumentować je dołączając do akt sprawy dokumenty dotyczące spełnienia przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o których mowa w art. 24 ust. 5b i 5f u.s.u.s. wykazać termin wymagalności tych należności np. poprzez dołączenie administracyjnych tytułów wykonawczych – ich odpisów. Za uzasadniony Sąd uznał zarzut dotyczący niepodania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie spełnia tego wymogu samo powołanie art. 33 i 34 u.p.e.a. przy uwzględnieniu ilości jednostek redakcyjnych tych przepisów. Wymóg taki wynika z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że mając na uwadze treść art. 34 § 2 u.p.e.a. brak było podstaw do odrzucenia zarzutów. Natomiast Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut, że zgłoszenie wniosku o umorzenie zaległości i jego brak merytorycznego rozpoznania ma wpływ na wynik sprawy dotyczącej rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 i 6 u.p.e.a. Reasumując, Sąd nakazał organowi ustalenie powyższych okoliczności, które mogą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia z uwzględnieniem pełnej dokumentacji, czemu da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Przy tym będzie miał na uwadze, że przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność bezpośrednio związaną z postępowaniem egzekucyjnym, jaką może być np. wystawienie tytułów wykonawczych, zajęcie wynagrodzenia, czyli czynności sensu stricte egzekucyjne. Organ winien również ustosunkować się do zarzutu skarżącego, w którym kwestionuje on ilość administracyjnych tytułów wykonawczych, w oparciu o które jest prowadzone przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Według skarżącego jest ich około 40, a nie jak wskazuje organ w zaskarżonym postanowieniu - 20. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) - uchylił zaskarżone postanowienie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając jako organ II instancji w roli wierzyciela, na podstawie art. 34 w zw. z art. 33 i art. 18 u.p.e.a. oraz art. 124 k.p.a. odrzucił zarzut J.C. z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., zgłoszony na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...]. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia stanowi co do zasady powielenie uzasadnienia postanowienia z dnia [...] czerwca 2021 r., uchylonego wspomnianym wyrokiem z dnia 21 października 2021 r. , sygn. akt II SA/Go 813/21. Zostało one rozszerzone jedynie przez dodanie następujących fragmentów: - na stronie 5 przywołano powyższe orzeczenie wskazując, iż "Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż dotychczas zgromadzony w sprawie przez organ materiał dowodowy czyni przedwczesnym udzielenie odpowiedzi na zasadnicze pytanie w niniejszej sprawie, czy należności objęte administracyjnymi tytułami wykonawczymi uległy przedawnieniu. Podstawą oddalenia skargi były braki w dołączonym do sprawy materiale dowodowym, na który powołał się organ wydając postanowienie oddalające zarzuty"; - na stronie 7 - "Sąd uznał, iż należy się zgodzić ze stwierdzeniem, że cytowany przepis stanowi o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia, o tyle podnieść należy, że organ powołując się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na powyższą przesłankę zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie wykazał jej poprzez dołączenie do akt sprawy stosownych dokumentów ją wykazujących". - na stronie 10 - "Należności przedawniają się 8 sierpnia 2023 r." J.C. wniósł do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie, w której zarzucił: 1) naruszenie wskazanego jako podstawa zaskarżonego postanowienia art. 34 w związku z art. 33 i art. 18 u.p.e.a. wobec niesprecyzowania treści przywołanych przepisów pomimo, że art. 34 zawiera cztery paragrafy, a pięć paragrafów art. 33 powyższej ustawy, co narusza art. 124 § k.p.a, gdyż wyżej wskazane ogólnikowe podanie przepisów nie jest wypełnieniem obowiązku ustawowego powołania w postanowieniu podstawy prawnej, co potwierdza też to, że art. 34 w zw. z art. 33 i art. 13 u.p.e.a. nie przewiduje odrzucenia zarzutu postanowionego przez organ II stopnia; 2) naruszenie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. wobec dowolnego przyjęcia, że dochodzone należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu, ponieważ organ powołując się na przesłankę zawieszenia biegu terminu przedawnienia ponownie nie wykazał jej poprzez dołączenie do akt sprawy stosownych dokumentów, które wykazywałyby ją, na co już wcześniej zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.; 3) naruszenie art. 34 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej skarżącego winien być uznany w całości; 4) naruszenie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. przez jego wadliwe zastosowanie i błędne uznanie, że w sprawie skarżącego obowiązek nie wygasł w całości; 5) naruszenie art. 24 ust. 5f u.s.u.s. wobec bezpodstawnego przyjęcia, że doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych; 6) dowolne przyjęcie, że złożony przez skarżącego wniosek o umorzenie całości zadłużenia - za okres objęty ustawą abolicyjną oraz prowadzone w sprawie skarżącego postępowanie w celu ustalenia właściwego ustawodawstwa - nie ma przełożenia na postępowanie egzekucyjne, jak to określił organ II stopnia; 7) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie i brak zawarcia w ramach zaskarżonego postanowienia uzasadnienia prawnego odnoszącego się zarówno do przedmiotu sprawy, jak i do sentencji wydanego postanowienia, co doprowadziło organ II stopnia do wadliwego przyjęcia, iż należało odrzucić zarzut skarżącego zgłoszony na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wymienionych wyżej tytułów wykonawczych; 8) naruszenie art. 15 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie i naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskutek jednokrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy skarżącego w administracyjnym toku instancji, co doprowadziło organ II stopnia do wadliwego przyjęcia, iż należało odrzucić zarzut skarżącego zgłoszony na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wymienionych wyżej tytułów wykonawczych; 9) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie i odrzucenie zarzutu skarżącego zgłoszonego na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wymienionych wyżej tytułów wykonawczych w sytuacji, gdy postanowienie to winno być uchylone w całości. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., ewentualnie o uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu I stopnia w całości, bądź też o uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia w całości. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 p.p.s.a., kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę ZUS, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, rozbudowując ją o dodatkową argumentację wskazującą, że racjonalny ustawodawca zmierzał do takiego uregulowania kwestii zawieszenia biegu terminu przedawnienia, iż w przypadku zbiegu tytułów do ubezpieczeń i toczących się postępowań odnośnie którejkolwiek z nich – wynik jednego z postępowań ma wpływ na pozostałe tytuły i podleganie do ubezpieczeń, co oznacza, iż decyzja określająca wysokość zadłużenia jest decyzją o jakiej stanowi art. 24 ust. 5f u.s.u.s. albowiem jest konsekwencją decyzji ustalającej uprzednio wyłączenie z innego tytułu – do jakiego nastąpił zbieg wobec równoległego zgłoszenia do obu tytułów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. było postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2022 r. odrzucające zarzut skarżącego J.C. z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. podniesiony w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o administracyjne tytuły wykonawcze dotyczące zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i FPiFGŚP za okres od listopada 2005 roku do lutego 2009 roku z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczył przedawnienia należności objętych wspomnianymi administracyjnymi tytułami wykonawczymi. Stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części. Natomiast przepis art. 34 § 2 u.p.e.a. określa jakiej treści postanowienie wierzyciel może wydać rozstrzygając o zasadności podniesionych przez skarżącego zarzutów, tj.: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia (art. 34 § 2 u.p.e.a.). Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 u.p.e.a.). Istotny w niniejszej sprawie jest również przepis art. 18 u.p.e.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Podkreślić należy, iż organ wydając zaskarżoną czynność działał w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z powołanego powyżej wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 813/21, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowowydanego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. A. Skoczylas, P. Szustakiewicz (red.), P.p.s.a. Komentarz, C.H. Beck 2016, t. 6 do art. 153 i powołane tamże orzecznictwo), co w kontrolowanej sprawie nie nastąpiło. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z 9 października 2014 r., II FSK 2523/12). Zdaniem Sądu organ nie zastosował się w pełni do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powołanym powyżej wyroku. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ błędnie sprowadził związanie wyrokiem jedynie do konieczności dołączenia dokumentów pozwalających ustalić istotne okoliczności, a mianowicie czy miało miejsce w niniejszej sprawie zawieszenie biegu terminu przedawnienia, a jeżeli tak, to w jakim okresie. Realizując to wskazanie organ do akt administracyjnych, załączonych do skargi i odpowiedzi na skarg, dołączył niespięte z nimi dwa pliki dokumentów, obejmujące kserokopie: - decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2020 r. stwierdzającej, że skarżący jest dłużnikiem ZUS z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz FPiFGŚP za okres od listopada 2005 r. do lutego 2009 r. wraz dokumentami z tego postępowania (plik: "zawieszenie w okresie od [...] października 2020 r. [...] stycznia 2021 r.); - decyzji ZUS z dnia [...] maja 2010 r., stwierdzającej, iż skarżący jako osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę nakładczą u płatnika Q. sp. z.o.o. nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu w okresie od listopada 2005 r. do lutego 2009 r. wraz z dokumentami z tego postępowania oraz postanowienia SO z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt [...], umarzającego postępowanie w sprawie odwołania m.in. od wyżej wskazanej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. (plik: "zawieszenie w okresie [...] października 2009 r. do [...] sierpnia 2018 r.). Natomiast zasadnicze akta administracyjne wprawdzie są spięte, jednakże nie zawierają metryki, a numeracja kart nie zachowuje ciągłości (od 1-6, 76-101). Pokreślić należy, iż akta sprawy przesyłane przez organ wraz ze skargą oraz odpowiedzią na skargę, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie, ułożonych chronologicznie, złączonych i kolejno ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową. Wynika to bezpośrednio z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1003), a także z art. 66a § 1 k.p.a. W konsekwencji należy uznać, iż akta postępowania administracyjnego powinny zawierać dowody na podstawie których ustalono stan faktyczny sprawy. Jeżeli określonego dowodu, na który powołuje się organ, akta administracyjne nie zawierają, wojewódzki sąd administracyjny nie może uznać, że okoliczność mającą wynikać z takiego dowodu uznać można za udowodnioną (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., III FSK 61/21). Przedłożone przez organ akta w powyższym kształcie, przy jednoczesnym braku formalnego dopuszczenia dowodu (art. 123 § 1 i 2 k.p.a.), nie pozwalają precyzyjnie ocenić kiedy opisane powyżej dokumenty, przedłożone w odrębnych plikach, zostały załączone do akt administracyjnych, a tym samym nie sposób uznać - w kontekście zarzutów skarżącego - iż istotnie zostały one dołączone do akt jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienie, czy też dopiero na etapie przekazania skargi do sądu administracyjnego, co jest niedopuszczalne. Zresztą dołączone są one w postaci częściowo nieczytelnych kserokopii, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia. Ponadto wbrew nałożonemu przez Sąd obowiązkowi nie dołączono do akt administracyjnych tytułów wykonawczych, na podstawie których prowadzone jest postępowania egzekucyjne, w celu wykazania terminu wymagalności należności i czy są to należności, których dotyczą wspomniane powyższe decyzje. Uczynił to organ dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego, już po przekazaniu skargi. Podkreślić należy, iż skoro celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest wyłącznie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, to postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym brak jest podstaw do uzupełniania postępowania dowodowego o tak istotne elementy, na które wskazywał już uprzednio Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Go 813/21. Ponadto, jak już wspomniano powyżej organ konstruując uzasadnienie zaskarżonego postanowienia powielił w zasadzie uzasadnienie postanowienia z dnia [...] czerwca 2021 r., uchylonego wspomnianym wyrokiem, całkowicie pomijając w swych rozważaniach przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, a mianowicie wykładnię art. 24 ust. 5d i ust. 5f u.s.u.s. W szczególności należy zwrócić uwagę, iż Sąd wskazał, iż wykładnia przepisu art. 24 ust. 5f u.s.u.s. oraz istota instytucji przedawnienia prowadzi do wniosku, że nie jest dopuszczalna interpretacja rozszerzająca tego przepisu. Wywiera on skutek w zakresie zawieszenia biegu terminu przedawnienia tylko do tych należności - składek, które były przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 24 ust. 5f u.s.u.s., a nie wszystkich składek z tytułu ubezpieczenia społecznego, o których mowa w ustawie. Zważyć należy, iż postępowanie zakończone decyzją [...] maja 2010 r. dotyczyło niepodlegania przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę nakładczą. Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienie wynika, iż egzekwowane należności dotyczą ubezpieczenia społecznego związanego z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą. Rozbudowana w tym zakresie odmienna argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę stanowi niedopuszczalną polemikę z wiążącą oceną prawną zawartą we wspomnianym wyroku. Zresztą nie ma prawnych możliwości, aby potraktować odpowiedź na skargę jako poprawienie decyzji, czy też uzupełnienie (aneks) do decyzji, gdyż odpowiedź będąca pismem procesowym należy do postępowania sądowego, a nie administracyjnego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2007 r., II OSK 1446/06). Kwestia ta ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż odnosi się do podstawy zwieszenia biegu terminu przedawnienia w okresie od dnia [...] października 2009 r. do [...] sierpnia 2018 r., której odpadnięcie powoduje, że upłynął okres przedawnienia, zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Ponadto organ uzasadniając drugi okres zawieszenia z powołaniem się na treść art. 24 ust. 5b u.s.u.s. nie uwzględnił stanowiska Sądu, iż zawieszenie postępowania na tej podstawie należy łączyć z pierwszą czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, przez którą należy rozumieć czynność bezpośrednio związaną z postępowaniem egzekucyjnym, jaką może być np. wystawienie tytułów wykonawczych, zajęcie wynagrodzenia, czyli czynności sensu stricte egzekucyjne; nie jest nim skierowania upomnienia. Organ natomiast odwoływał się w tym zakresie do odmiennego stanowiska zaprezentowanego w wyroku SA w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r., III AUa 975/18, który jako pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. traktuje wydanie decyzji określającej wysokość zadłużenia, która pozwala wszcząć postępowania egzekucyjnego bez uprzedniego skierowania upomnienia. Na marginesie należy zauważyć, iż nawet w kontekście tego poglądu niezrozumiałe jest liczenie przez organ okresu zawieszenia postępowania już od momentu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania (tj. od dnia [...] października 2020 r.) Przy czym skontrolowanie tej daty jest niemożliwe wobec nieczytelności przedłożonej kopii doręczenia tego pisma. Organ wydając ponownie postanowienie mimo zwrócenia uwagi przez Sąd na wadliwość poprzedniego postanowienia kolejny raz w sentencji ograniczył się do powołania art. 33 i 34 u.p.e.a. bez przywołania jednostek redakcyjnych tych przepisów, mimo , iż wymóg taki wynika z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Ponadto organ również ponownie błędnie sformułował rozstrzygnięcie odrzucając zarzuty. Wyjaśnić należy, że na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 u.p.e.a.). Z kolei art. 83c ust. 1a u.s.u.s., który jest lex specialis w stosunku do art. 34 § 3 u.p.e.a. - stanowi, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez ZUS jako wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepis art. 83 ust. 4 u.s.us. stosuje się odpowiednio, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Oznacza to, że od takiego postanowienia strona może złożyć do ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy, rozpatrując wniosek (o ponowne rozpatrzenie sprawy) zobowiązanego na postanowienie wierzyciela w sprawie zarzutu, orzeka w jeden ze sposobów wskazanych w art. 138 § 1 k.p.a., tj.: 1) utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie albo 2) uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie, umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Tak więc w niniejszej sprawie ZUS rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i procedując w drugiej instancji, w trybie ponownego jej rozpatrzenia, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, powinien, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, tymczasem organ odrzucił zarzut z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Uchybienia te jednak nie miały decydującego znaczenia w kontekście pozostałych wadliwości zaskarżonego postanowienia. Organ również nie odniósł się do nakazu ustosunkowania się do zarzutu skarżącego, w którym kwestionuje on ilość administracyjnych tytułów wykonawczych, w oparciu o które jest prowadzone przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Podkreślić należy, iż niezasadny jest zarzut skarżącego w pkt 6 skargi. Sąd poprzednio już bowiem uznał, że zgłoszenie wniosku o umorzenie zaległości i jego brak merytorycznego rozpoznania nie ma wpływu na wynik sprawy dotyczącej rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 i 6 u.p.e.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a , art. 153 p.p.s.a., w tym dokonując błędnej wykładni art. 24 ust. 5d i ust. 5f u.s.u.s. w sposób sprzeczny z tym co wskazał WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku wydanym w sprawie II SA/Go 813/21, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ dołączy do akt administracyjnych czytelne odpisy dokumentów, na które powołał się dla wykazania podstaw do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, a także administracyjne tytuły wykonawcze w celu sprawdzenia terminu wymagalności należności, i czy są to należności, których dotyczą decyzje z dnia [...] grudnia 2020 r. i [...] maja 2010 r. Wydając postanowienie bezwzględnie zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w powyższym wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. oraz w motywach niniejszego uzasadnienia, bacząc, aby w sposób pełny powołać podstawę prawną rozstrzygnięcia, które będzie jednym z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 k.p.a., a uzasadnienie będzie spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.