II SA/Go 275/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2005 r. sprawy ze skargi I.F. i R.F. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących I. i R. małżonków F. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] października 2003 r. R.F. złożył wniosek o pozwolenie na budowę garażu z podjazdem od strony [...] na działkach nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], znak [...] działający z upoważnienia Starosty Z-ca Naczelnika Wydziału Budownictwa, Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, zgodnie z ww. wnioskiem wg załączonych projektów budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do podnoszonych w trakcie postępowania wniosków uczestniczki I.P. dotyczących braku zabezpieczenia 1,5 metrowej szerokości chodnika przy budynku oraz postępowania w sprawie muru oporowego wskazując, że projekt zjazdu nie stwarza zagrożenia dla stateczności budynku, natomiast sposób użytkowania współwłasności został określony w postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2002 r. sygn. akt I Ns 176/02 w którym wskazano, że lokalizacja garażu powinna być zgodna z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2002 r. Odnośnie muru oporowego organ wskazał, iż w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi odrębne postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli małżonkowie R. i I.P. -współwłaściciele nieruchomości, uczestnicy postępowania. Orzekając w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], działając z upoważnienia Wojewody Kierownik Oddziału Administracji Budowlanej Urzędu Wojewódzkiego, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, uchylił powyższą decyzję Starosty i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż mając zgłoszenie wcześniejszego wykonywania robót budowlanych objętą zaskarżoną decyzją wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli w celu ustalenia czy zostały rozpoczęte roboty objęte zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. PDVB poinformował organ odwoławczy, że inwestor rozpoczął wykonywanie robót betonowych polegających na wykonaniu ławy fundamentowej pod mur oporowy lub cokół pod ogrodzenie, po uprzedniej niwelacji terenu i rozbiórce ogrodzenia, a także, że roboty budowlane wstrzymano i zobowiązano inwestora do wykonania stosownych zabezpieczeń skarpy. Ponadto PINB stwierdził, iż R.F. nie prowadzi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska i pismem z dnia [...] maja 2004 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zbadanie legalności postępowania prowadzonego przez PINB, który po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego ustalił, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji powinien rozstrzygać w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 50 i 51 tej ustawy. Ponadto WINB wskazał, że konstrukcje oporowe (w tym przedmiotowy samowolnie wykonany mur oporowy) zgodnie z art. 3 ww. ustawy stanowi budowlę. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że R.F. rozpoczął roboty budowlane bez wymaganej ostatecznej decyzji pozwalającej na ich wykonanie, wobec czego w myśl art. 32 ust 4a i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę nie powinno zostać wydane. Decyzję Wojewody zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. i R.F., wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę jako wydanej zgodnie z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, przedstawiając przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, skarżący R.F., działając w imieniu swoim oraz jako pełnomocnik żony przyznał, że popełnił błąd rozpoczynając prace przygotowawcze bez stosownych pozwoleń, jednakże ich działania prowadzone były w dobrej wierze oraz w interesie wszystkich współwłaścicieli działek nr [...] jak i nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Jednocześnie skarżący podniósł, że dopełnił wszelkich wymogów w celu zalegalizowania wykonanych prac i uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym nie powinien ponosić konsekwencji ewentualnych uchybień popełnionych przez właściwe w sprawie organy. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz. U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 roku - zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów, Sąd ten z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Jednocześnie Sąd nie posiada kompetencji do oceny działania organów administracji publicznej pod względem słuszności, czy też do zastępowania tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, należących do ich właściwości. W zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione bowiem obowiązkiem organu drugiej instancji jest powtórne merytoryczne rozpoznania i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej oraz w razie dostrzeżenia naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji - usuniecie uchybień. Jednakże Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego, dopatrzył się w. przedmiotowej sprawie uchybień organu odwoławczego w interpretacji przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) w brzemieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady mające charakter listy zamkniętej zostały przez ustawodawcę określone w art. 29-31 ustawy i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, dlatego też zgodnie z normą art. 32 ust, 4a ww. ustawy, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Natomiast rozpoczęcie przez inwestora jakichkolwiek prac budowlanych zmierzających do realizacji zamierzonej inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zawsze będzie traktowane jako samowola budowlana, zagrożona m.in. nakazem rozbiórki (art. 48 ww. ustawy). Jednocześnie należy podkreślić iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowiskach doktryny utrwalony jest pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym nawet jeżeli nie została wykonana całość planowanych robót budowlanych, sytuacja taka powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (vide wyrok NSA z dnia 15 listopada 2000 r., syng. akt IVSA 1164/98, opubl. Lex nr 53387; z 6 października 1999 r., sygn. akt WSA 279/99, Lex 47832; z 22lipca 1998r., sygn. akt lVSA 1454/96 Lex nr 45731). Na podstawie akt sprawy ustalono, że R.F. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę garażu z podjazdem od strony [...] na działkach nr [...] złożył w dniu [...] października 2003 r., wraz z dwoma odrębnymi projektami budowlanymi dotyczącymi garażu jednostanowiskowego oraz zjazdu z drogi powiatowej na dz. Nr [...]. Równocześnie jednakże Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził z udziałem R.F. postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową muru oporowego na nieruchomości oznaczonej nr ewidencji gruntów [...], bez uzyskania wymaganego przepisami ustawy prawo budowlane pozwolenia na budowę. Sąd zważył, iż na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji strona –I.P., podnosiła zarzut dotyczący prowadzonego postępowania w sprawie samowolnie wykonanego muru oporowego. Jednakże pismem z dnia [...] listopada 2003 r. Starosta poinformował stronę, że postępowanie administracyjne w sprawie muru oporowego prowadzone przez PINB, jest postępowaniem odrębnym, w innej sprawie i zostanie zakończone decyzją ostateczną. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 28, art. 33 ust 1, art. 34 ust, 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił R.F. pozwolenia na budowę garażu z podjazdem od strony [...] na działkach nr [...], wg załączonych do wniosku projektów. Prowadząc postępowanie wyjaśniające w trybie odwoławczym Wojewoda, na podstawie zgromadzonych dokumentów słusznie uznał, że wskazana wyżej decyzja organu odwoławczego jest wadliwa, gdyż R.F. rozpoczął przed jej wydaniem wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonaniu ławy fundamentowej pod mur oporowy lub cokół pod ogrodzenie, po uprzedniej niwelacji terenu i rozbiórce ogrodzenia, czym naruszył przepis art. 28 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie powyższa okoliczność między stronami jest bezsporna, gdyż także w skardze do sądu administracyjnego skarżący przyznają, że ich błędem było rozpoczęcie prac przygotowawczych bez stosownych pozwoleń czy też formalnych uzgodnień. W tak ustalonym stanie faktycznym, Wojewoda orzekając w trybie odwoławczym, zastosował prawidłową normę prawną i na podstawie przepisu art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane ocenił, że nie było podstaw do wydania przez Starostę pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, co do obiektu budowlanego, którego budowę (chociażby prace przygotowawcze) inwestor rozpoczął przed wydaniem tego pozwolenia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza jednakże przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie 2 przepisem art. 7 Kodeksu postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięciem wskazanej zasady ogólnej - prawdy obiektywnej są szczegółowe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego. Organ administracji, po myśli art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kpa, obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a żądanie czy też zastrzeżenia strony w tym względzie należy uwzględnić w każdej sytuacji, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 80 Kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przedmiotowe zamierzenie budowlane, jak wynika między innymi z decyzji organu pierwszej instancji składa się z dwóch obiektów budowlanych tj. garażu oraz podjazdu. W związku z powyższym organ odwoławczy przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie winien dążyć nie tylko do ustalenia czy skarżący dopuścił się samowoli budowlanej lecz, z uwagi na złożony charakter planowanego przez skarżącego zamierzenia budowlanego (garaż wraz z podjazdem), również zobowiązany był wyjaśnić czy podjęte samowolne prace dotyczyły realizacji obydwu obiektów, czy tylko jednego z nich. W takiej bowiem sytuacji brak byłoby podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w całości, a jedynie w części dotyczącej konkretnego obiektu. Okoliczności powyższe, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zostały należycie wyjaśnione, a także z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 Kpa rozważone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne każdej decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego przez organ drugiej instancji, wobec spełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), stanowi przesłankę uwzględnienia skargi i uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy, Sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego tj. wpisu od skargi w wysokości 500 zł.